最高行政法院行政-TPAA,108,裁,759,20190521,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第759號
抗 告 人 呂宜峰
黃進忠
共 同
訴訟代理人 林石猛律師
林司涵律師
林 穎律師
上列抗告人因與相對人臺南市政府間聲請停止執行事件，對於中華民國108年1月14日高雄高等行政法院107年度停字第37號及107年度停字第38號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣訴外人林金足前向改制前臺南縣政府（民國99年12月25日臺南縣市合併改制為臺南市政府）申請於臺南縣○○鎮○○○段（改制後為臺南市○○區○○○段，下稱○○○段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及同縣○○鄉○○○段（改制後為臺南市○○區○○○段，下稱○○○段）759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等21筆土地（下稱系爭21筆土地）作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經改制前臺南縣政府92年5月21日函核發容許使用同意文件（下稱系爭容許使用同意）；

另於94年6月間經改制前臺南縣政府核發大山雞場之畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），登記場址為○○○段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及○○○段762、765、766-1、772地號等11筆土地，同年8月則申准變更主要管理人員取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號）；

嗣以起造人名義分別取得改制前臺南縣政府工務局核發之（91）南工局使字第334號使用執照【（91）南工局造字第331號建築執照】、（91）南工局使字第405號使用執照【（91）南工局造字第344、520、640號建築執照】、（91）南工局使字第456號使用執照【（91）南工局造字第513、659、795號建築執照】、（91）南工局使字第457號使用執照【（91）南工局造字第514、647、784號建築執照】、（91）南工局使字第564號使用執照【（91）南工局造字第2897號建築執照】、（93）南縣使字第1520號使用執照【（93）南縣建造字第2835、3523號建築執照】、（93）南縣使字第1123號使用執照【（93）南工局造字第904、2625號建築執照】、（95）南縣（新化）使字第19號使用執照【（94）南縣（新化）造字第38號建築執照】（下合稱系爭執照）。

抗告人呂宜峰分別於103年及106年經由法院拍賣程序取得系爭21筆土地中之11筆土地。

相對人因查知前揭取得容許使用同意之部分土地現況係作為停車場使用，認有未依核定計畫內容使用情事，乃以106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分一）廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），嗣於106年11月1日更正誤植之證書字號為農畜牧登字第218911號；

並於106年10月19日以府工管二字第1061092781號函（下稱原處分二）廢止系爭執照。

抗告人呂宜峰不服，就原處分一、二提起訴願，分遭決定不受理及駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（107年度訴字第220號、第329號），並於107年10月30日追加抗告人黃進忠為該2案之原告。

於上開行政訴訟事件繫屬中，抗告人呂宜峰、黃進忠依行政訴訟法第116條第2項規定，共同對原處分一、二聲請停止執行，經原審107年度停字第37、38號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告（抗告人另對臺南市政府工務局，依行政訴訟法第298條第2項規定，於原審聲請定暫時狀態假處分，經原審107年度全字第27、28號裁定駁回，其亦提起抗告）。

三、本件原裁定以：㈠抗告人呂宜峰經由法院拍賣程序取得大山雞場畜牧場之畜牧設施中之5筆建物，及系爭21筆土地中之11筆土地，惟其取得權利之範圍僅止於上開不動產所有權，未及林金足向相對人所取得之畜牧場登記與畜牧場登記證書，縱抗告人呂宜峰自標得上開土地及建物時起即實際負責經營該養雞場，而具經濟上、情感上或其他事實上利害關係，仍未能據此釋明原處分一關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分，致其現已存在之權利或法律上利益受影響而具法律上利害關係，故抗告人呂宜峰就該部分自非屬利害關係人。

準此，抗告人呂宜峰不具聲請原處分一關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分停止執行之當事人適格。

㈡依相對人107年12月21日府農畜字第1071410582號函可知，就行政院農業委員會畜牧場登記管理系統及相對人公文管理系統之查詢結果，相對人未曾受理抗告人黃進忠申請大山雞場變更登記之案件，自難認抗告人黃進忠已申請變更登記為大山雞場管理人而具法律上利害關係。

況抗告人黃進忠就抗告人呂宜峰所拍賣取得之部分土地及建物曾主張之租賃權，業經民事執行法院以執行命令除去等情，益難認其因原處分一、二致其現已存在之權利或法律上利益受有影響。

又臺南市新化區公所固自104年1月29日起針對相關應配合防疫管制事項之函文，均將「黃進忠（大山雞場）」列為受文者，然該函文所列受文者僅屬區公所對於轄內應配合防疫管制事項者之事實上認定範圍，是縱抗告人黃進忠對大山雞場具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，仍未能據此釋明原處分一、二致其現已存在之權利或法律上利益受影響而有法律上利害關係，自非屬利害關係人。

準此，抗告人黃進忠不具有聲請原處分一、二停止執行之當事人適格。

㈢抗告人呂宜峰分別於103年及106年經由法院拍賣程序取得大山雞場畜牧場之畜牧設施其中5筆建物及系爭21筆土地中之11筆土地，足證抗告人呂宜峰確為系爭容許使用同意範圍內之部分土地所有權人及部分畜牧設施建物所有權人，故抗告人呂宜峰就原處分一關於廢止「大山雞場畜牧場（負責人林金足）」容許使用同意部分及原處分二部分之聲請，有法律上利害關係，故具當事人適格。

惟依原處分一、二之性質，縱依其行政處分所載內容對外發生效力，其規制內容亦僅將系爭容許使用同意、畜牧場登記證書及系爭執照加以廢止。

抗告人呂宜峰購得之土地及建物，固將因欠缺系爭容許使用同意及系爭執照而違反區域計畫法第15條第1項所定之管制使用規定，然主管機關仍須依區域計畫法第21條第1項規定先作成限期停止使用或拆除其地上物恢復原狀之行政處分，待行為人仍不遵從，始能依同條第2項執行停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，亦即相對人並不能直接基於原處分一、二即執行拆除大山雞場畜牧場相關畜牧設施，故客觀上難認原處分一、二有何發生難於回復損害之急迫情事。

又抗告人所指之開發成本等利益均為財產上損害，依一般社會通念，非不得以金錢賠償，非屬難於回復之損害。

準此，該部分核與行政訴訟法第116條第2項所定停止執行之要件不符，不應准許。

四、抗告意旨略謂：㈠依改制前臺南縣政府92年5月21日府農畜字第0920082662號函所載：「依據畜牧法及畜牧法施行細則之規定，經審查核准之畜牧場應於一年內完成建場，建場完成後三個月內報請主管機關勘查，並請領畜牧場登記證書。

」大山雞場之畜牧場登記及登記證書既係以容許使用同意之函文為基礎，於完成建場後始得請領，顯屬牽連之公法上法律關係。

且依畜牧法第7條規定可知，抗告人呂宜峰取得關於大山雞場之畜牧設施既屬畜牧場登記證書之應載明事項，自應受該畜牧場登記效力所及。

是抗告人呂宜峰當為因大山雞場畜牧場登記之廢止及註銷登記證書，致現存權利或法律上利益受影響之法律上利害關係人。

原裁定逕認抗告人呂宜峰所取得之權利未及林金足向相對人所取得之畜牧場登記與畜牧場登記證書，認非利害關係人，顯有違誤。

況本件未開庭審查，未予抗告人進行陳述，亦有應調查之證據未予調查之違背。

㈡抗告人黃進忠於97年與大山雞場前經營人林金足簽立租賃契約書，並於99年起據上揭契約書第8條約定同意由抗告人呂宜峰共同經營大山雞場，該租賃權已與抗告人呂宜峰取得大山雞場主要不動產之所有權，發生混同而消滅，縱嗣由民事執行法院以執行命令除去租賃權，亦不影響抗告人黃進忠關於大山雞場之管理權。

且抗告人黃進忠既經臺南市新化區公所以相關防疫管制之函文課予防疫之公法上義務，即關於大山雞場也應具有公法上權利。

縱未依畜牧法規變更登記，僅生類推公司法第12條保護交易安全下不得對抗第三人之效果，不應影響抗告人黃進忠自97年起即取得對於大山雞場之管理權，原裁定逕認抗告人黃進忠無法律上利害關係，而不具當事人適格，顯有違誤。

㈢參諸本院99年度判字第504號判決意旨，行政規則之日照權人尚得為法律上利害關係人，基於舉輕明重之法理，抗告人呂宜峰係依法取得大山雞場畜牧場之畜牧相關設施及所坐落之土地，並由抗告人黃進忠為養雞場之管理人，則依法應享有國家對其財產權不得任意侵犯之保障。

又臺灣臺南地方法院101年度南簡字第896號判決及101年度簡上字第163號判決理由載明：「原告黃進忠與被告（即林金足）間有租賃關係存在，而被告（即林金足）有委託原告大山國際開發公司經營管理雞場之業務等情，均經認定如上……」，足見養雞場之管理人黃進忠及後來取得系爭土地及地上設施之所有權人即養雞場實際經營人呂宜峰，就原處分一、二具有法律上利害關係。

原裁定就抗告人不具當事人適格，不得聲請停止執行之認定，實屬違誤。

㈣抗告人所指之開發成本等利益雖屬財產上之損害，惟亦嚴重影響大山雞場之經濟規模與商譽，顯非金錢所能計算或賠償。

且就其營運損失，須證明係因原處分一、二致未能繼續生產輸出雞蛋而失去競標市場之地位，是抗告人如何證明其因原處分一、二所造成之損失並予計算，確有困難，參諸本院101年度裁字第634號裁定意旨，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源之不必要爭訟，仍有認係屬難以回復損害之必要。

㈤相對人隨時得以原處分一、二為基礎，依區域計畫法為「限期停止使用」或「拆除其地上物恢復原狀」，顯已構成「隨時有開始執行之虞」要件，且將造成難以回復之損害，自應認本件確有急迫情事。

㈥抗告人業指摘相對人未將原處分一合法送達、未予抗告人陳述意見之機會、未命抗告人限期改善及未見原處分二合法送達之證明等違法情事。

是原處分一、二之合法性顯有疑義，依本院101年度裁字第634號及107年度裁字第1590號裁定意旨，本案訴訟有無理由，涉及本案勝訴蓋然性之高低，為法院審酌保全程序是否准予時應予考量之因素，且當具備本案勝訴蓋然性時，保全急迫性之標準即可降低。

故本件既因原處分一、二之合法性存有明顯違法之重大疑義，即應考量本案勝訴之蓋然性，降低保全急迫性之標準，抗告人亦已釋明本件確有急迫情事，原處分一、二之執行將造成抗告人難於回復之重大損害，停止其執行非但於公益無重大影響，反係維護公益之必要措施，與行政訴訟法第116條第2項停止執行之要件相符等語。

五、本院查：㈠按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文。

所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，非屬該條所指之難於回復之損害。

是其損害若得以金錢填補，原則上即難謂有「難於回復之損害」。

又所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。

㈡經查，相對人因認系爭21筆土地之部分土地現況係作停車場使用，有未依核定計畫內容使用之情形，乃以原處分一廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書（受處分人為「大山雞場畜牧場（負責人林金足）」），並以原處分二廢止系爭執照（受處分人為林金足），抗告人呂宜峰以其權益受侵害而就原處分一、二循序提起行政訴訟，並於訴訟中追加抗告人黃進忠為同案原告，嗣其2人共同就原處分一、二提出本件停止執行之聲請。

惟依原處分一、二之規制內容而論，其僅發生廢止系爭容許使用同意、畜牧場登記證書及系爭執照之效力，主管機關仍須依區域計畫法第21條第1項先作成限期停止使用或限期拆除其地上物恢復原狀之行政處分，若不遵從，始得依同條第2項執行停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，亦即相對人並不能隨時基於原處分一、二即執行拆除大山雞場畜牧場相關畜牧設施，尚難認原處分一、二已發生抗告人所稱畜牧設施即將遭到拆除等難於回復損害之急迫情事。

再者，畜牧設施等設置成本或現值，或是抗告人所謂大山雞場之經濟規模與商譽，均為財產上損害，依一般社會通念，並非不得以金錢賠償，非屬難於回復之損害。

至抗告人主張其有難以證明因原處分一、二致未能繼續生產輸出雞蛋而失去競標市場之地位等營運損失，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源之不必要爭訟，仍屬難以回復損害云云。

實則，抗告人所舉不動產權利移轉證書，僅是其透過拍賣程序取得不動產所有權之價格，又所提出之坊間商業雜誌，則是100年左右之報導，距今已有7、8年之久，無從呈現其營運情形，均不足以釋明抗告人所稱將有難以回復之營運損失，核與行政訴訟法第116條第2項所定停止執行之要件不符。

是抗告人本件停止執行之聲請，已無從准許。

至抗告意旨固就原裁定認定其當事人不適格等情多所爭執，惟縱認其當事人適格，單就其聲請停止執行之程序標的即原處分一、二而論，已不符停止執行要件而無從准許，均如前述，仍難據為有利抗告人之認定。

㈢又抗告人另指相對人有未將原處分一合法送達、未予抗告人陳述意見之機會、未命抗告人限期改善及未見原處分二合法送達之證明等違法情事，是原處分一、二之合法性顯有疑義云云。

惟查，抗告人所謂原處分一、二違法情事，均屬本案訴訟之爭議，猶待審酌雙方主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，且其本非原處分一、二之受處分人，得否居於利害關係人之地位而為主張，仍有未明，並無該處分違法係明顯、不待調查即得認定之情事，尚難認原處分一、二合法性顯有疑義。

至抗告人援引本院101年度裁字第634號及107年度裁字第1590號裁定意旨，主張當本案勝訴之蓋然率甚高時，即應降低其餘停止執行要件之審查標準云云。

惟查本件與抗告人所引上開案例，情節不同，非惟無法比附援引，亦無從據以判斷抗告人本訴勝訴蓋然性即屬甚高，況依前述，抗告人之主張與停止執行之要件仍有不符，自難據其所謂勝訴蓋然性甚高之主張而准其聲請。

六、綜上，抗告人停止執行之聲請，因與行政訴訟法第116條第2項規定之要件不合，無從准許。

原裁定駁回其停止執行之聲請，所執理由雖有不同，結論並無違誤。

抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻