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最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第786號
上 訴 人 祭祀公業周曉
代 表 人 周志城
訴訟代理人 凃逸奇律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
被 上訴 人 行政院
代 表 人 蘇貞昌
上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國108年1月31日臺北高等行政法院107年度訴字第198號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。
依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；
若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。
如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣原審輔助參加人臺北市政府（下稱北市府）為興辦吳興街432巷公園闢建工程，報經被上訴人行政院（下稱行政院）以民國66年9月12日台內地字第751908號函（下稱徵收函）核准徵收重測前坐落臺北市○○區○○○段0000○0號（下稱系爭土地，為上訴人所有）、1287號、1287-5號、1288-1號土地（嗣1287-5號、1288-1號及系爭土地於68年7月1日併入1287號，重測後為吳興段2小段461號），北市府以66年9月29日66府地四字第41569號公告徵收，並經其所屬地政處（現為地政局）以66年11月1日北市地四字第28720號函（下稱北市府66年11月1日函）通知領取補償費，因上訴人逾期未領，北市府乃向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提存所以67年度存字第254號提存書提存在案。
嗣上訴人對北市府提起返還不當得利訴訟，經臺灣高等法院（下稱高院）以94年度重上字第585號民事判決，認定北市府就系爭土地補償費所為提存不合法，不生提存之效力，應重為補償，北市府不服，提起上訴，經最高法院以96年度台上字第2526號裁定駁回其上訴而告確定。
上訴人據以認定北市府未於公告期滿後15日內通知其領取補償費，於100年5月4日向北市府主張系爭土地之徵收失效，北市府函請行政院審認，案經被上訴人內政部（下稱內政部）土地徵收審議委員會第261次會議審議決議應無徵收失效情事，行政院據以100年7月5日院授內地字第1000135370號函知北市府，該府再以100年7月15日府地用字第10002221000號函通知上訴人，上訴人遂提起行政訴訟，訴請確認上訴人與行政院間及上訴人與內政部間就系爭土地之徵收法律關係不存在，經原判決駁回後，復提起上訴。
三、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭土地登記於「祭祀公業周曉」名下、其管理人為「周河」，北市府以67年度存字第254號辦理提存時，其提存書上「住所或事務所」欄記載為空白，「提存原因及事實」欄則記載為「土地所有權人拒絕領取」等語，倘北市府確實依規定徵收，且以書面通知「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，其必定知悉送達地址，足證其於公告徵收系爭土地後，從未通知「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，則北市府並未將徵收處分通知土地所有權人，亦未於法定期限完成補償費之發給，徵收處分應已失效。
原判決以「有其他被徵收土地所有權人已具領補償費，衡情應足以判斷系爭徵收案當時，關於地價補償費之發給，北市府確已依法踐行通知領取之程序，使之處於隨時可領取之狀態，應合行為時土地法第233條規定之意旨」云云，有判決不備理由之違法。
㈡北市府於66年9月29日公告辦理徵收系爭土地，依行政院59年12月1日台59內字第10907號令示規定，應於公告期滿後15日內即同年10月14日前，發給土地所有權人應補償之地價及其他補償費，且於公告期滿後16日起1個月內即66年12月14日前辦理提存待領。
惟北市府遲至67年1月11日始將補償費提存於臺北地院，顯違反司法院釋字第110號、第425號及516號解釋意旨。
又依全卷調查呈現之事實，徵收文件僅有徵收公告及通知、清冊、統計表等資料，並無通知上訴人領取補償費之文件，足證北市府並未通知上訴人領取補償費，原判決逕以其他被徵收土地所有權人已具領補償費，衡情應足已判斷系爭土地徵收時，關於地價補償費之發給，北市府確已依法踐行通知領取程序，使之處於隨時可領取之狀態云云，顯有違背證據法則之違誤。
㈢北市府辦理徵收時，既可查知上訴人管理人周河已於24年2月7日死亡之事實，自應向戶政事務所查明周河之繼承人並通知其盡速辦理變更管理人，使之得對系爭土地徵收案表示意見或領取補償費。
惟本件徵收案發放補償金時，卷內資料並無任何查調及通知文件，僅有以已死亡之管理人周河為提存物受取權人之提存書，益證北市府並未依規定通知上訴人之派下員領取補償金，致其亦不知系爭土地遭徵收及得領取補償金之事，足件本件徵收確實失效。
原判決未察，逕為不利上訴人之認定，有適用法則不當之違誤等語。
四、本院查：原判決業已依卷證資料敍明：㈠依行為時土地法第222條規定，需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市政府者，徵收土地應由行政院核准，另依本院92年度判字第1442號判決意旨，土地徵收係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，故核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分。
本件北市府為興辦吳興街432巷公園闢建工程，報請行政院於66年9月12日以徵收函核准徵收系爭土地，是本件土地徵收主管機關為行政院，核准徵收機關以外之其他行政機關與被徵收人間並無徵收關係，於確認徵收法律關係不存在之訴訟，自不具備當事人適格。
內政部既非核准徵收系爭土地之機關，上訴人以之為被告，訴請確認其與上訴人間就系爭土地之徵收法律關係不存在，顯屬當事人不適格。
㈡系爭土地之徵收發生於土地徵收條例施行前之66年9月間，則系爭土地之徵收有無於公告期滿後15日內通知上訴人領取補償費，致徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。
而64年7月24日修正公布之土地法第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，然就未於公告期滿後15日內發給補償費之法律效果，則付之闕如。
依司法院院字第2704號：「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」
之解釋，乃基於法秩序之安定及被徵收土地所有權人財產權之保障而為之立論。
而參諸司法院釋字第110號：「……需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。
但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。
……」解釋及本院97年2月份庭長法官聯席會議：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。
至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。
直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」
決議等意旨可見，行為時土地法第233條第1項規定，並非一有逾期發給補償費事實，即生徵收失效之法律效果。
㈢我國土地所有權制度採登記主義，經土地總登記後，土地權利關係即屬確定，所有權經變更時，行為時土地法第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉分割合併增減或消滅時，應為變更登記。」
另依第73條第1項規定，土地權利變更登記，所有權人即應聲請權利變更登記；
又土地法第228條規定：「被征收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期滿後30日內，向該管市縣地政機關聲請將其權利備案，土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日土地登記簿所記載者為準。」
同法施行法第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。
被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7日。」
基上，機關辦理土地徵收時，逕以土地登記簿所記載之名義人為被徵收土地所有權人，對之進行徵收法定程序，不因登記名義人已死亡而影響其合法性。
系爭土地徵收事件係發生於66年間，因年代久遠，徵收資料保存不易而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉證其當時已於公告期滿15日內合法通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上似有其困難，故對於此類年代久遠之徵收事件，基於舉證困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之舉證，應採間接資料佐證認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益。
㈣行政院以66年9月12日函核准徵收系爭土地後，北市府已於66年9月29日為徵收公告，公告期滿後，北市府所屬地政處並依當時土地登記簿記載之土地所有權人「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，於66年11月1日通知包含上訴人在內之應受補償人領取補償費於66年11月4日在臺北市銀行建成分行發放地價補償費，並於系爭土地登記簿備考欄內加註「66.9.29府地四字第41569號公告征收」之註記，參諸北市府所提之66年吳興街432巷公園闢建工程清理表、其他被徵收土地所有權人具領補償費收據3紙、提存書5紙，衡情已足判斷北市府確已編列用地取得預算並踐行公告及通知領款程序，使應受補償人處於隨時可領取之狀態，應合於本件徵收行為時土地法第233條規定之意旨，足認北市府已如期發放徵收補償費。
雖因年代久遠，且當時行政程序法尚未施行，致行政機關送達之程序未若現今嚴謹，致查無通知上訴人領取系爭土地徵收補償費之資料，惟依行為時土地法等相關規定，尚難認其通知有違法之處。
自難遽以北市府未能提出合法通知上訴人領取徵收補償費之相關資料，即認系爭土地之徵收處分失其效力。
㈤祭祀公業條例於96年12月12日制定公布、97年7月1日施行前，有關祭祀公業之制度，雖有歷來不問是否具備社團法人或財團法人之法定要件，均得視為法人之習慣，然此種習慣自臺灣光復民法施行後，其適用應受民法第1條規定之限制，僅就法律所未規定者有補充之效力，法人非依民法或其他法律之規定不得成立，在民法施行前，亦須具有財團及以公益為目的社團之性質，而有獨立之財產者，始得視為法人，民法第25條及民法總則施行法第6條第1項既設有明文規定，自無適用與此相反之習慣，認祭祀公業為法人之餘地。
而祭祀公業依法經全體或多數派下選任產生之管理人，係以管理派下公同共有之祀產為目的，有關保存、利用、改良等管理行為，應均屬管理人之權限，故除公業規約或派下決議有特別約定外，該公業管理人基於其管理權，自得代表全體派下領取提存物。
則祭祀公業條例施行前，被徵收土地為祭祀公業所有者，在公業規約或派下決議無特別約定情況下，辦理提存時，以公業管理人為提存物受取人，自無違誤。
是以，北市府依行為時土地法施行法第56條第1款規定，通知系爭土地當時登記總簿所載之土地所有權人「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，於法即無不合。
又上訴人係於75年11月25日及27日始分別完成規約及管理人之備查，有臺北市信義區公所93年9月1日北市信民字第09331850900號函說明二：「祭祀公業周曉管理人周智富先生……前經臺北市政府民政局00○00○00○○00○○市○○○○00000號函同意備查迄今未變動。」
所載內容可證，在此之前，未見上訴人之公業規約或派下決議有何特別約定。
而系爭土地之登記簿，僅載所有權人為「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，並無年齡、職業、住址、籍貫等記載，故由土地登記簿之內容，完全無法知悉周河之年籍資料、住所及死亡與否之訊息，則周河死亡之事實，自非行政機關即北市府所得知悉。
上訴人於管理人周河死亡後，未積極就土地登記事項辦理變更管理人之記載，甚至系爭土地於35年7月31日辦理總登記時，上訴人仍將早已於24年2月7日死亡之周河登記為管理人，是本件縱有如上訴人所稱未能通知發給補償費之情事，亦屬可歸責於上訴人之事由，而非可歸責於北市府，縱未辦理提存，仍有阻卻徵收失效之效果。
至北市府嗣以系爭土地之徵收補償費有行為時土地法第237條所定之情形而將之提存，雖經高院以94年度重上字第585號判決認定因周河已死亡，屬不應提存而提存，不生提存之效力，然此並不影響北市府已於15日內通知發放補償費之事實，自不生徵收失效之結果等情，據以駁回上訴人之訴，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷（詳參原判決事實及理由八）。
上訴人雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由，無非係不服原判決所為上開事實認定為爭議，核屬就原審取捨證據及認定事實職權之行使為指摘，泛言其不適用法令及違背法令，對於原判決所敍理由，則未具體指出有何不適用法規或適用法規不當之情形，或合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對於原判決之如何違背法令已有具體之指摘。
依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
至本院106年度判字第512號判決之事實與本案不同，且屬個案見解，無從為原判決違背法令之具體指摘，併予敍明。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 胡 方 新
法官 黃 淑 玲
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 24 日
書記官 莊 俊 亨
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