最高行政法院行政-TPAA,109,上,1119,20220413,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1119號
上 訴 人 王如芸

王俊傑
曾至堅
王松銘即生活莊園

共 同
訴訟代理人 陳偉仁 律師
葉昱慧 律師
被 上訴 人 雲林縣政府

代 表 人 張麗善
參 加 人 楊志明
訴訟代理人 蔡建賢 律師
上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國109年10月8日臺中高等行政法院108年度訴字第339號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回上訴人王俊傑之訴暨該訴訟費用部分均廢棄。

上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。

上訴人王如芸、曾至堅、王松銘即生活莊園之上訴駁回。

廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人王如芸、曾至堅、王松銘即生活莊園負擔。

理 由

一、事實概要：緣參加人前分別就坐落雲林縣○○鄉○○段1464、1465、1465-1地號及同地段1454、1455、1456、1457、1458地號（下稱系爭土地）向被上訴人申請作畜牧設施之容許使用，用以飼養白色肉雞、蛋雞，經被上訴人分別以民國106年4月18日府農畜二字第1062507592號函及106年6月12日府農畜二字第1062511531號函核發農業用地作畜牧設施容許使用同意書。

又經被上訴人分別以106年7月13日府農畜二字第1062514863號函及106年8月4日府農畜二字第1062517846號函變更前述2函之核准同意項目在案（下合稱原處分）。

嗣因當地民眾反映系爭畜牧設施設立恐對民眾、學校、即將設置之機構與周邊衛生環境有重大影響，經被上訴人重新檢視後，依據行政程序法第123條第4款規定，於107年5月24日以府農畜二字第1072512033號函（下稱107年5月24日函）廢止原處分。

參加人不服，提起訴願，經行政院農業委員會於107年10月11日以農訴字第1070719887號訴願決定撤銷被上訴人107年5月24日函。

其後，上訴人訴稱其等之機構及住（居）所與系爭畜牧設施之距離在300公尺內，原處分違反行為時（104年7月16日制定公布）雲林縣新設置畜牧場管理自治條例（下稱自治條例）第5條第5款之規定，造成生活環境及公共衛生安全之疑慮，以利害關係人身分提起訴願，經決定駁回後，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經臺中高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第339號判決（下稱原判決）駁回其訴後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」，當指「都市土地內之住宅」及「非都市土地鄉村區」。

被上訴人105年1月15日府農畜二字第1052500824號函（下稱105年1月15日函釋）僅屬補充性質，且105年1月15日函釋說明一業已載明該函所稱「區域細則」，係「區域計畫法施行細則」之簡稱，至於所引法條條號錯誤部分，亦經被上訴人予以更正，尚無違明確性原則。

本件行為時自治條例第5條第5款所稱「住宅社區」雖無明文排除「農舍」，然依被上訴人105年1月15日函釋，行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」，係指「都市土地內之住宅」及「非都市土地鄉村區」，再參酌其他縣市新設置畜牧場管理自治條例所規定住宅均不含農舍，應可確認行為時自治條例第5條第5款所稱「住宅社區」，並不含農舍。

同理，特定農業區內分散式甲種建築用地上所興建之建物，因不屬「都市土地內之住宅」及「非都市土地鄉村區」，自亦不屬行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」。

㈡被上訴人於106年2月22日至現場會勘時，上訴人王如芸、曾至堅之建物雖已存在，但均屬農舍，且其所坐落土地屬特定農業區農牧用地，並非屬「都市土地內之住宅」，亦非位於「非都市土地鄉村區」，故上訴人王茹芸、曾至堅之建物不屬於行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」，應可認定。

又被上訴人於106年2月22日至現場會勘時，上訴人王俊傑之建物雖已存在，然係坐落在非都市土地之甲種建築用地，非屬「都市土地內之住宅」，亦非位於「非都市土地鄉村區」，且該建物雖屬一般住宅，惟僅1戶，客觀上並不符合「住宅社區」屬群居之概念，故該建物不屬於行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」，亦可認定。

至於上訴人王松銘之建物即「生活莊園」，係坐落在特定農業區甲種建築用地上，於105年8月8日經被上訴人核發建築執照，依上訴人王松銘所提出之施工照片顯示，被上訴人於106年2月22日至現場會勘時，「生活莊園」基地還在搭建一樓牆面，尚無屋頂、門窗，客觀上不足以遮蔽風雨，故當時尚處於興建中，並無完整建物存在。

且其用途係作為康護之家，既非屬「都市土地內之住宅」，亦不屬「非都市土地鄉村區」之住宅社區，則上訴人王松銘當時興建中之建物自不符合行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」，亦堪認定。

被上訴人於106年2月22日至系爭土地現場會勘時，上訴人王如芸、王俊傑、曾至堅之建物及上訴人王松銘興建中之建物，均非屬行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」。

㈢「生活莊園」即上訴人王松銘之建物係於105年8月9日取得建築執照，於105年9月27日開工，106年2月21日尚在興建一樓牆壁，施工期間至106年4月2日二樓灌漿工程完成，該建物係於107年8月15日始取得使用執照。

又「生活莊園」雖於104年10月16日經被上訴人同意設立籌備處，惟該商號係於108年3月25日始取得精神復健機構開業執照。

從而，被上訴人於106年2月22日辦理會勘時，「生活莊園」之建物尚未完成並取得使用執照，且其商號尚未完成設立並取得開業執照，自尚不屬行為時自治條例第5條第5款所規定之「機關（構）」。

則上訴人主張原處分違法侵害其權利，並不可採。

被上訴人以原處分核發及變更參加人農業用地作畜牧設施容許使用同意書，於法並無違誤。

況被上訴人曾因當地民眾反映該畜牧場設立恐對民眾、學校、即將設置之機構與周邊衛生環境有重大影響，經重新檢視後，廢止參加人所申請之系爭容許使用同意書，經參加人提起訴願後，經農委會訴願決定撤銷被上訴人107年5月24日函，更可證明被上訴人所為原處分並無違誤。

㈣上訴人所指之切結書並非上述法令所規定申請新設置畜牧場所必備之文件，且綜觀被上訴人所核發之農業用地作農業（畜牧）設施容許使用同意書，並無明文以該切結書作為「附解除條件之準附款」或「非行政處分附款之負擔」之記載，自不生以該切結書為行政處分「附款」之效力，核與被上訴人陳稱該切結書並非法令規定必備之申請文件，係參加人申請時主動檢附等情相符等語，駁回上訴人於原審之訴。

四、本院查：㈠關於駁回上訴（上訴人王如芸、曾至堅、王松銘即生活莊園）部分： ⒈按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。

而所謂法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，亦即法律規範保障目的的探求，應就具體個案而定，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的即有保障個人權益(司法院釋字第469號解釋理由書參照)。

準此，非處分相對人主張其受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，應得透過行政訴訟請求救濟。

查行為時自治條例第5條第5款規定：「申請新設置畜牧場登記，應具備下列條件：……五、新設置畜牧場應距離商店、廠房、機關（構）、學校或住宅社區周界300公尺範圍以上。

但本自治條例公布施行前領有畜牧場登記證因增（擴）建、改建而新申請者，不在此限。」

係考量畜牧場之設置，對於附近週遭民眾生活環境品質之影響，基於公共利益之維護，而有新設置畜牧場之距離限制，並寓有保障新設置畜牧場附近之商店、廠房、機關（構）、學校或住宅社區所有權人或使用人身體健康及居住環境衛生的意旨。

是以，在新設置畜牧場300公尺範圍內之商店、廠房、機關（構）或住宅社區之人員，始具有法律上利害關係，具備訴訟實施權能，若非上開規範保護之主體，即不具備訴訟實施權能，其提起之行政訴訟屬當事人不適格。

又農業發展條例第3條第12款規定：「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。

但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」

可知，農舍與畜牧設施皆係屬農業使用之範疇，且畜牧場內亦可能同時有設置農舍之情形，故上開第5條第5款規定之住宅社區應排除農舍之適用。

⒉查被上訴人於106年2月22日至現場會勘時，上訴人王如芸、曾至堅之建物雖已存在，但均屬農舍等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。

原判決因認上訴人王茹芸、曾至堅之建物不屬於行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」等情，並無不合。

上訴意旨雖主張：行為時自治條例無如其他縣市「明文」排除農舍，新法始納入「不含農舍」之規定，足見行為時自治條例保護範圍及於農舍，原判決無法律依據，逕以其他縣市新設置畜牧場管理自治條例擴張解釋被上訴人行為時自治條例，有不適用法規之違法云云。

惟查，彰化縣等其他縣市新設置畜牧場管理自治條例雖非被上訴人所制定，仍得予以參考，原判決參酌彰化縣等其他縣市新設置畜牧場管理自治條例之規定作為判決之理由，論明：在農業區農牧用地上興建農舍本屬特許、例外行為，且農舍散居於農牧用地上，若謂農地上蓋有農舍，其附近一定範圍內就不准興建畜牧場，則無異以例外之農舍反而限制其他農地所有人合法農用之權利，誠有不公，故不應以農舍作為排除新設置畜牧場之理由等等，核無不適用法規之違法，上訴意旨予以指摘，並無可採。

⒊次按「建築執照分左列4種：……使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。

……」建築法第28條有明文規定。

依精神衛生法第16條第2項規定授權訂定之精神復健機構設置及管理辦法第2條第1項規定：「精神復健機構（以下稱機構）之服務對象，為經專科醫師診斷需精神復健之病人。」

第4條規定：「機構之開業，應依下列規定，向所在地主管機關申請核准登記，發給開業執照：一、公立機構：由其代表人為申請人。

二、醫療法人附設機構：由該醫療法人為申請人。

三、私立機構：由其負責人為申請人。

四、醫療機構附設機構：依醫療法規定之申請人為申請人。

五、法人或其他人民團體附設機構：由該法人或團體為申請人。」

第5條規定：「(第1項)機構依前條申請開業時，應檢具執照費及下列文件向地方主管機關提出申請：一、建築物平面簡圖。

二、建築物合法使用證明文件。

三、設置計畫書，包括機構名稱、願景、任務、業務項目、開業地址、基地面積、建築面積、設立服務人數、基本復健治療設施、機構組織架構及人員配置與職掌、服務及管理要點。

四、醫療法人附設機構者，其經中央主管機關許可設立之函件、法人登記證書影本及其財產移轉為法人所有之證明書。

五、法人或其他人民團體附設機構者，其經目的事業主管機關許可設立之函件、法人登記證書影本及其財產移轉為法人所有之證明書。

六、其他依規定應檢具之文件。

（第2項)前項之申請，經地方主管機構派員履勘合格者，發給開業執照。」

準此，建築物建造完成後，應請領使用執照，始得使用。

精神復健機構之開業，應向所在地主管機關申請核准登記，發給開業執照。

申請開業時，應檢具建築物平面簡圖、建築物合法使用證明文件、設置計畫書及其他依規定應檢具之文件，經地方主管機構派員履勘合格者，始發給開業執照。

經查，生活莊園係於105年8月9日取得建築執照，於105年9月27日開工，106年2月21日尚在興建一樓牆壁，施工期間至106年4月2日二樓灌漿工程完成，於107年8月15日始取得（107）（雲）營使字第00670號使用執照。

生活莊園於104年10月16日經被上訴人同意設立籌備處，於108年3月25日始取得精神復健機構開業執照等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。

足見，原處分作成前，生活莊園並未取得使用執照及精神復健機構開業執照，無從合法使用開業。

原審因認依行為時自治條例第5條第5款所規定之機關（構）之定義，應包含有已完成之建物存在並取得使用執照，且完成執業設立登記為必要。

被上訴人於106年2月22日辦理會勘時，生活莊園之建物尚未完成並取得使用執照，且其尚未完成設立並取得開業執照，自不屬行為時自治條例第5條第5款所規定之「機關（構）」等等，核無不合。

上訴意旨主張：原審未說明機構應包含有已完成之建物存在並取得使用執照，且完成執業設立登記為必要認定之依據，有判決不備理由之違背法令。

又被上訴人對機構之定義一再更易其標準，違背行政行為明確性原則。

原判決有不適用法規或適用法規不當之違法，亦違背經驗法則與論理法則云云，仍持其一己主觀之見解而為爭執，自無可採。

⒋從而，上訴人王如芸、曾至堅及王松銘即生活莊園既不符合行為時自治條例第5條第5款所規定之要件，而非該規範保護之主體，就原處分不具有法律上利害關係，則上訴人王如芸、曾至堅及王松銘即生活莊園起訴請求撤銷訴願決定及原處分，欠缺實施訴訟權能，屬當事人不適格，應予駁回。

至於其實體上主張是否有據，自毋庸予以審究。

原審未以當事人不適格駁回，而由實體上駁回此部分上訴人之訴，其理由雖有未洽，但駁回之結論並無二致，仍應予維持。

㈡關於廢棄改判（上訴人王俊傑）部分：⒈按雲林縣為畜牧業重鎮，畜牧場數量眾多，排名位居全國前3名，然民眾對畜牧業於生活環境有負面影響之印象根深蒂固，在社會環境及時空背景變遷的現代社會，人民對於生活品質、環境保護及永續經營之觀念愈發重視，為管理新設置畜牧場，提升新設置畜牧場之污染防治設施，於104年7月16日制定公布行為時自治條例。

其中第5條第5款規定係考量畜牧場之設置，對於附近週遭民眾生活環境品質之影響，基於公共利益之維護，而有新設置畜牧場之距離限制。

嗣於107年5月29日修正公布，將第5條第5款修正為「新設置畜牧場應距離商店、廠房、機關（構）或住宅周界500公尺、學校周界1,000公尺範圍以上。

但本自治條例公布施行前領有畜牧場登記證因增（擴）建、改建而新申請者，不在此限。」

將新設置畜牧場之距離限制提高，較舊法更為嚴格，且只要是住宅即可，益見對人民生活環境品質之重視。

又住宅法第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、住宅：指供居住使用，並具備門牌之合法建築物。

……」另參酌109年7月17日修正草案第5條第1項第5款規定說明欄記載：「第1項第5款所指之……住宅為供居住使用，並具備門牌之合法建物者（不含申請者自有住宅或自有農舍）……」足見，行為時自治條例第5條第5款之住宅社區係指供人民居住使用，並具備門牌之合法建物而言，解釋上，應包括單一住宅及多戶住宅，此觀107年5月29日修正公布之規定已刪除「社區」二字益明。

否則，多戶住宅之社區始有維護生活環境品質之必要，單一住宅即毋須維護，甚不合理，其對人民財產權益的差別待遇，更可能有違憲法對於財產權的平等保護。

⒉再按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（司法院釋字第444號解釋意旨參照）。

依區域計畫法第23條規定訂定之同法施行細則第4條第1項規定：「區域計畫之區域範圍，應就行政區劃、自然環境、自然資源、人口分布、都市體系、產業結構與分布及其他必要條件劃定之。」

第10條第1項規定：「區域土地應符合土地分區使用計畫，並依下列規定管制：一、都市土地：包括已發布都市計畫及依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地；

其使用依都市計畫法管制之。

二、非都市土地：指都市土地以外之土地；

其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」

第11條第4款規定：「……四、鄉村區：為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。」

惟此係區域土地使用管制的相關規定，與行為時自治條例第5條第5款所定住宅社區之意義，目的及要件應分別以觀，尚有不同。

而行為時自治條例第5條第5款所定住宅社區坐落之土地使用分區，該條例並無特別規定，然應無僅限於「都市土地內之住宅」及「非都市土地鄉村區」之必要，如此始能達到維護新設置畜牧場週遭民眾生活環境品質之目的。

故被上訴人105年1月15日函釋：「主旨：有關『雲林縣新設置畜牧場管理自治條例』規定，詳如說明，請查照並配合辦理。

說明：……二、本自治條例第5條第1項第5款：新設置畜牧場應距離商店、廠房、機關（構）、學校或住宅社區周界300公尺範圍以上。

本自治條例所指之住宅社區係為區域細則第12條第1項第1款都市土地內之住宅及區域細則第13條第1項第4款非都市土地鄉村區。

……」（按：被上訴人於108年9月12日以府農畜二字第1082523064號函予以更正說明二為：〈……自治條例所指之住宅社區係為區域細則第10條第1項第1款都市土地內之住宅及區域細則第11條第1項第4款非都市土地鄉村區〉）對於住宅社區坐落土地使用分區之解釋部分，不僅違反行為時自治條例維護新設置畜牧場週遭民眾生活環境品質之立法目的，更增加自治條例所無之限制，已非純屬執行母法有關細節性與技術性之補充性解釋，與法律保留原則有違，應不予適用。

⒊查被上訴人於106年2月22日至現場會勘時，上訴人王俊傑之建物已存在，坐落在非都市土地之甲種建築用地，屬一般住宅，所在位置與參加人系爭畜牧場距離在300公尺範圍內等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。

則參加人前就坐落系爭土地向被上訴人申請作畜牧設施之容許使用，飼養白色肉雞、蛋雞，因系爭畜牧場距離住宅社區少於300公尺，不符行為時自治條例第5條第5款關於新設置畜牧場應距離住宅社區周界300公尺範圍以上之規定，應不予准許，從而，原處分核發農業用地作畜牧設施容許使用同意書，即非適法。

原判決適用被上訴人105年1月15日函釋，以行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」，當指「都市土地內之住宅」及「非都市土地鄉村區」，上訴人王俊傑僅1戶，客觀上並不符合「住宅社區」屬群居之概念，並據以認定原處分合法等判斷，即有判決適用法令不當之違法。

⒋綜上所述，本件被上訴人依105年1月15日函釋，認定上訴人王俊傑之住宅，不屬行為時自治條例第5條第5款所規定之「住宅社區」，而核發原處分予參加人，適用法令即有違誤，原判決仍予以維持，自有違背法令之情形。

上訴意旨據以指摘，請求廢棄此部分原判決，為有理由，且本件依原判決確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決關於上訴人王俊傑部分廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。

五、據上論結，本件上訴人王俊傑之上訴為有理由，上訴人王如芸、曾至堅、王松銘即生活莊園之上訴為無理由。

依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳
法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
書記官 林 郁 芳