最高行政法院行政-TPAA,109,上,1143,20220224,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1143號
上 訴 人 臺中市政府環境保護局

代 表 人 陳宏益
訴訟代理人 吳佶諭 律師
被 上訴 人 台灣電力股份有限公司

代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 吳榮昌 律師
林彥君 律師
蔡梓詮 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國109年10月7日臺中高等行政法院109年度訴字第107號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、事實概要：被上訴人所屬臺中發電廠（下稱系爭發電廠），於臺中市○○區○○里○○路0號從事發電作業，領有上訴人核發之廢（污）水排放地面水體許可證（證號：中市府環水許字第00000-00號，下稱系爭許可證）。

經上訴人於民國108年9月19日、10月24日派員會同被上訴人代表人員執行稽查，發現以下違規事項：108年9月19日於D03放流口採樣檢測結果，硼檢測值：121mg/L（限值：5mg/L）；

108年10月24日於D02、D04放流口採樣檢測結果，硼檢測值分別為：134mg/L與141mg/L（限值5mg/L），均未符合放流水標準，違反水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項規定。

另系爭發電廠共有4個獨立放流口排放廢水，前分別於107年8月29日、108年1月9日、108年3月6日、108年3月21日、108年4月10日經上訴人查驗放流水質不合格，且均已通知限期改善，108年已查獲4次放流水超標，此次為第5次，符合水污法第73條第1項第3款所稱重大情形，且上述放流水採樣檢測結果，係經行政院環境保護署（下稱環保署）公告認可檢測機構（琨鼎環境科技股份有限公司，下稱琨鼎公司）予以檢測，其檢測數據結果均未符合放流水標準。

故上訴人依水污法第40條第1項及環保署訂定之違反水污法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條第1項規定，分別以108年10月28日中市環水字第1080127282號函及裁處書（裁處書字號：00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000），就上述D02、D03、D04放流口違章行為各裁處罰鍰新臺幣(下同)2,000萬元，合計6,000萬元（罰鍰部分下合稱原處分，另上訴人併同原處分命被上訴人限期改善或補正，並命被上訴人代表人接受環境講習部分，被上訴人均未提起行政救濟）。

被上訴人就上述罰鍰部分不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，嗣經臺中高等行政法院(下稱原審）以109年度訴字第107號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。

上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠硼為動植物及人類生存必要的微量元素之一，人體應少量攝取，才能保持身體健康，但若過量則為有害。

環保署107年12月25日環署水字第1070105265號公告（下稱環保署107年12月25日公告）：依水污法第36條第4項規定，修正「有害健康物質之種類」，並將名稱修正為「事業排放廢（污）水於土壤或地面水體所含有害健康物質之種類」，依該公告，共包括硝酸鹽氮、氰化物、鎘、鉛、總鉻、總汞、銅、銀、鎳、砷等60種有害健康物質，而未將硼列入其中，故硼並非法定之有害健康物質。

而發電業違反水污法規定，若係「有害健康物質」與「其他水質項目」（即非有害健康物質），涉及超過管制標限值之濃度，其違規態樣點數之計算，比例為3比1，此亦反應該兩種違章行為對上述生態環境及國民健康等之所生影響（即所生危害）及污染特性之程度輕重不同，而為相應比例違規態樣點數之規定，俾行政機關得據以適切合法之裁量，以符合水污法之立法意旨。

㈡系爭發電廠於108年9月19日及108年10月24日，經上訴人於D03、D02及D04放流口採樣送驗所查獲之違章行為，僅為硼一項超標，依環保署107年12月25日公告，硼並非「事業排放廢（污）水於土壤或地面水體所含有害健康物質之種類」之一，另本件違章行為尚無如同原審109年度訴字第25號案件（下稱另案）有化學需氧量超標之其他違章情事，上訴人就本件原處分裁量權之行使，雖已考量行政罰法第18條第1項所規定之被上訴人違章行為應受責難程度及其資力，但並未就本件被上訴人違章行為對水資源清潔之確保、生態體系之維護、生活環境之改善及國民健康之增進等所生影響（所生危害）及污染特性加以審酌，即就系爭發電廠上述D03、D02及D04放流口違規排放未符合標準之放流水一律均處以最高額之罰鍰2,000萬元，合計6,000萬元，顯有濫用裁量權力之瑕疵，自屬違法，應予撤銷等語，故將訴願決定及原處分均予撤銷，為其判斷之基礎。

四、本院查：㈠水污法係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境及增進國民健康而制定，揆其第7條：「(第1項)事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。

(第2項)前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。

……」第40條第1項：「事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第7條第1項……規定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；

情節重大者，得令其停工或停業；

必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」

第58條：「同一事業設置數放流口，或數事業共同設置廢水處理設施或使用同一放流口，其排放廢水未符合放流水標準或本法其他規定者，應分別處罰。」

第73條第1項第3款：「本法第40條……所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……三、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定。」

暨環保署依水污法第7條第2項授權訂定之行為時(106年12月25日修正發布）放流水標準第2條第1項：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值之規定如下：事業……㈥發電廠適用附表6。

……」附表6發電廠放流水水質項目及限質：「……硼5.0。」

等規定可知，發電廠如排放廢(污）水於地面水體者，應隨時保持符合上開放流水標準，該排放係屬行為客觀要件，排放至地面水體之廢水有超過放流水標準所定之最大限值，即屬違反水污法第7條第1項規定，得依同法第40條第1項規定予以處罰，且1年內經2次限期改善仍繼續違反水污法第7條第1項規定者，屬第40條規定所稱之情節重大。

㈡按裁罰準則第6條第1項規定：「屬本法第27條第4項、第28條第1項所稱情節嚴重，或第73條第1項各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」

上開裁罰準則係環保署依水污法第66條之1之授權訂定，以供下級機關作為裁處水污法罰鍰之依據，該裁罰準則詳列情節嚴重違規態樣規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得參酌援用。

依上開裁罰準則第6條第1項規定，屬水污法第73條第1項各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰額度裁罰，並非以排放之廢(污)水是否為法定之有害健康物質為必要條件。

㈢經查，系爭發電廠領有上訴人核發之系爭許可證，經上訴人於108年9月19日及108年10月24日派員會同被上訴人人員執行稽查，分別於D03、D02及D04放流口採樣，並委由環保署公告認可檢測機構琨鼎公司檢測結果，其硼檢測值各為：121mg/L（108年9月19日採樣）、134mg/L與141mg/L（108年10月24日採樣），均超過法定限值5mg/L，皆未符合放流水標準，違反水污法第7條第1項規定。

另上訴人前於107年8月29日（D04放流口，硝酸鹽氮檢測值84mg/L，法定限值50mg/L）、108年1月9日（D03放流口，硝酸鹽氮檢測值68.9mg/L；

懸浮固體檢測值93mg/L，法定限值30mg/L）、108年3月6日（D03放流口、硝酸鹽氮檢測值91mg/L）、108年3月21日（D02放流口、硝酸鹽氮檢測值105mg/L；

化學需氧量154mg/L，法定限值100mg/L）、108年4月10日（D04放流口、懸浮固體檢測值72mg/L，法定限值30mg/L），分別派員採樣檢驗放流水質有上述不合格之情形，均已通知限期改善，其中108年已查獲4次放流水超標，此次為第5次，被上訴人實收資本額於108年間均為3,300億元等情，為原審依法確定之事實，自得為本院判決之基礎。

㈣原判決以裁處時裁罰準則第2條第3款規定，發電業違反水污法規定，若係「有害健康物質」與「其他水質項目」（即非有害健康物質），涉及超過管制標限值之濃度，其違規態樣點數之計算，比例為3比1，此亦反應該兩種違章行為對上述生態環境及國民健康等之所生影響（即所生危害）及污染特性之程度輕重不同，而為相應比例違規態樣點數之規定等語，原處分裁量權之行使，未審酌本件違規行為所生影響（所生危害）及污染特性，即就系爭發電廠上述D03、D02及D04放流口違規排放未符合標準之放流水一律均處以最高額之罰鍰2,000萬元，合計6,000萬元，顯有濫用裁量權力之瑕疵等語，固非無見。

惟查，本件原處分係依裁罰準則第6條第1項規定，屬水污法第73條第1項第3款所定情節重大情形，裁處最高罰鍰，毋須再區分排放之廢(污)水是否為有害健康物質而異其處罰標準，亦非適用裁處時裁罰準則第2條第3款規定計算罰鍰。

則原判決引用上開裁罰準則第2條第3款規定，遽以本件硼並非環保署公告之法定有害健康物質，原處分未予審酌，自有違法等等，即有判決適用法規不當之違背法令。

㈤依行政訴訟法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項規定，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據結果，依論理及經驗法則判斷事實的真偽，並將得心證的理由應記明於判決；

判決書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法的意見及法律上的意見。

故凡當事人提出的攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，將得心證之理由記明於判決。

如對於當事人提出的攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由，其判決當然違背法令。

經查，上訴人於原審一再答辯硼污染物影響環境甚鉅，被上訴人超標情形嚴重均超出標準值20餘倍，長期明知卻故意排放高濃度超標廢水等情形，原處分並非沒有審酌所生危害及污染特性等影響裁量結果之因素等等。

惟原審既認被上訴人違章行為符合水污法第73條第1項第3款之規定所稱情節重大情形（原判決第21頁），卻未釐清硼物質屢次超標程度是否嚴重影響水體環境，已屬對人體有害，並進而與裁罰準則第6條第1項規定是否得以裁處最高額度予以論斷，逕採被上訴人主張，一方面引用國家環境毒物研究中心有關硼之簡介，論以硼為動植物及人類生存必要的微量元素之一，人體應少量攝取，才能保持身體健康，但若過量則為有害等語，另一方面就被上訴人超標情形嚴重均超出標準值20餘倍此節未予調查認定，亦未就上訴人之答辯說明不採之理由，遽認上訴人裁量濫用，即有判決適用法規不當、不適用法規及不備理由之違法。

五、綜上所述，原判決有如上所述之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，並因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳
法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
書記官 林 郁 芳