最高行政法院行政-TPAA,109,上,369,20220217,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第369號
上 訴 人 台灣電力股份有限公司

代 表 人 楊偉甫


訴訟代理人 吳榮昌 律師
被 上訴 人 臺中市政府環境保護局

代 表 人 陳宏益
訴訟代理人 吳佶諭 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國108年12月26日臺中高等行政法院108年度訴字第191號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

訴願決定及原處分均撤銷。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、上訴人之台中發電廠麗水場區貯煤場（下稱系爭煤場），領有被上訴人中市府環空操證字第0106-06號固定污染源操作許可證（許可固定污染源：堆置場作業程序M01，下稱系爭許可證）。

被上訴人於民國108年2月20日派員前往系爭煤場（臺中市○○區○○路0號）稽查，以現場未完成封閉式建築物，數萬噸生煤仍露天堆置，未符合核准之固定污染源操作許可證內容「其他事項八：本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例（下稱生煤自治條例）』（105年1月26日公布）規定之固定污染源，應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物。」

而有未依許可證內容操作情事，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第4項及行為時（下同）固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱許可證管理辦法）第20條規定，乃依空污法第62條第1項第5款及行為時（下同）公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以108年3月4日中市環空字第1080021435號函附裁處書（裁處書字號：20-108-030001）（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於108年6月2日前改善完成。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：「撤銷訴願決定及原處分」。

經原審以108年度訴字第191號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)依空污法第24條第1、2、4項、許可證管理辦法第1條及第20條規定，上訴人須依許可證內容進行操作。

⒈依空污法第23條第2項規定授權訂定之固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法（下稱設施管理辦法）第4條規定，公私場所將逸散性粒狀污染物質堆置於封閉式建築物內，係有效抑制粒狀污染物逸散所設置或採行之設施之一。

⒉依行政院環境保護署（下稱環保署）105年4月18日環署綜字第1050025774號函（下稱105年4月18日函）說明稱：「旨揭自治條例第3條第2項至第4項、第6條及第7條無牴觸空污法。」

被上訴人於105年1月26日公布施行生煤自治條例及該條例第6條規定，自為有據；

上訴人主張該條例第6條牴觸空污法第24條第4項之規定，應為無效，並主張信賴環保署100年制定的行政規則，作出可用防塵網及灑水設備之防制措施，生煤自治條例規定變動原先的信賴基礎，違背信賴保護原則等詞，並非可採。

⒊系爭許可證記載「八、固定污染源及空氣污染防制設備操作紀錄規定……9.室內化堆置-依『生煤自治條例』第6條規定，本廠『應於107年12月31日前將生煤堆置場改為室內堆置』。」

及其他規定事項記載：「…四、應依許可內容及申請文件進行操作。

五、許可內容有變更時，應依操作許可證之申請及核發程序，重新申請。

……七、本製程屬『設施管理辦法』（100年2月11日修正公告)規定之固定污染源，請依相關規定辦理。

八、本製程屬『生煤自治條例』(105年1月26日公布)規定之固定污染源，『應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物』。

……十、若對許可證核發內容有疑問，請於收到許可證及其次頁文件後30日內，檢具相關文件並行文向主管機關提出修訂之申請，逾期未提出者，視為對許可核發內容無異議。

……」等內容，於法有據，並無無效事由，且上訴人對此系爭許可證之附款亦未提出異議，故系爭許可證內容在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，具有構成要件效力。

(二)本件：⒈雖上訴人於105年11月間核定台中發電廠1-10號機供煤系統改善計畫可行性研究報告第十二章計畫執行方式記載「……本供煤系統改善工程第一期工程(第一座煤倉及相關煤運系統)預計於民國110年9月底前完成，『整體計畫預計將於民國113年6月底完成』」等語，且經濟部於105年11月25日函通知經報奉行政院核復同意辦理；

惟上訴人未於107年12月31日前將生煤堆置場改為室內堆置，即屬未依上開許可證內容設置，有違空污法第24條第1項、第2項之規定。

⒉上訴人對於系爭許可證核發內容關於八、固定污染源及空氣污染防制設備操作紀錄規定及其他規定事項「應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物」之記載，並未提出修訂之申請，已視為對許可核發內容無異議；

依系爭許可證記載，倘供煤系統改善工程整體計畫預計於113年6月底完成，並致無法於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物者，如上訴人仍需繼續設置、變更、操作或使用，則應重新申請許可證；

此與主管機關審酌義務內容性質及履行之合理必要時間在客觀上有無履行可能性無涉。

⒊上訴人提出煤倉工程108年8月份進度及相關資料照片，可知其固已著手施作，惟仍逾系爭許可證所載107年12月31日前之期限，上訴人未對該許可證提出異議，亦未重新申請許可證，難謂無過失。

⒋上訴人雖提出系爭煤場抑塵防制設施即防風柵欄及自動灑水措施之防制效率說明及照片，但被上訴人仍於系爭許可證內載明上訴人應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物者之旨，上訴人尚在被上訴人106年6月30日檢送系爭許可證之函文記載「環化：……2.許可證其他事項記載：本廠屬生煤自治條例規定之固定污染源，應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物。

『屆時本廠煤場運轉仍有違反法令問題』……」。

再上訴人108年7月4日固定污染源許可證展延申請資料，亦附有上揭煤場抑塵防制設施之自動灑水及阻隔牆之防制效率估算資料表，但被上訴人仍函知與申請項目不符，不同意修訂其他規定事項，此亦有上訴人提出台中發電廠1-10號機供煤系統改善工程大事紀說明可佐；

是上訴人主張以設施管理辦法第4條之規定作為信賴基礎，並依此設置上開空污防制設施，已具備客觀上具體之信賴表現，而有相當之信賴利益，亦非可取。

⒌被上訴人提出固定空氣污染源稽巡查紀錄工作單、稽查照片等資料，可見生煤現場堆積情狀與防塵網牆位置，及抑塵噴槍噴水與生煤堆放位置之距離，是否有效抑制粒狀污染物逸散，亦容有疑義；

故應認上訴人於107年11月28日取得第一、二期煤倉一般建築許可，目前現場進行基礎混凝土灌漿工程中，截至108年8月底，總累計實際進度為29.44%，仍屬未依固定污染源操作許可證內容進行操作，違反空污法第24條第4項及許可證管理辦法第20條規定。

(三)被上訴人據空污法第62條第1項第5款，對上訴人未依系爭許可證「應於107年12月31日前將生煤堆置場改為室內堆置」之內容操作予以裁罰，應屬有據，上訴人主張被上訴人逕將生煤自治條例內容訂入系爭許可證記載事項內，而據空污法規定裁處上訴人30萬元，藉此規避地方制度法第26條規範10萬元上限與報經行政院、中央各該主管機關核定後發布之程序，違反法律優位原則、權力分立原則，尚難採取。

末被上訴人依空污法第62條第1項第5款、裁罰準則第3條第1項及附表之規定，依污染程度因子（A）：被上訴人依本案污染程度裁量A=3.0；

危害程度因子（B）：B=1.0；

污染特性（C）:C=違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積本件1次；

應處罰鍰計算方式：A（3.0）xB(1.0)xC(1)x（處罰條款所定下限罰鍰10萬元）=30萬元，以原處分裁處上訴人30萬元及限期於108年6月2日前改善完成，經核無裁量逾越、怠惰，或有何裁量濫用等瑕疵存在，並無違誤；

是上訴人主張其已盡最大努力履行行政法上義務，請衡情依行政罰法第18條第1項規定斟酌裁處較低金額罰鍰之詞，難認可取等語，以原判決駁回上訴人於原審之訴。

四、上訴意旨略謂：

(一)空污法第23條第2項已明定固定污染源防制設施之規格、設置應由中央主管機關定之，環保署依照上開規定授權於100年2月11日修正發布之設施管理辦法第4條，係規範堆放生煤之「公私場所」至少須採行列舉之防制方式「之一」，並未限制須採行特定其一之方式。

原判決徒以環保署105年4月18日函說明三記載，似認定設施管理辦法第4條係授權地方政府得就生煤堆置方式做更嚴格之限制，應有判決不適用法規與適用法規不當。

(二)空污法第24條第2、4項並無授權得由地方政府自行訂立實質規範內容，此比較同法第20條明文授權地方政府得訂立更嚴格空氣污染排放標準，益徵明瞭。

另地方政府僅止於查核許可證之申請是否符合中央主管機關依據該條第4項所定之審查原則，以及是否檢具符合該法相關規定之證明文件等「形式」認定事項，並無實質審查之權限。

上訴人生煤堆置場之設置，既已符合設施管理辦法第4條第1項規定，被上訴人即應核發系爭許可證，不得另加註內容限制。

然被上訴人以生煤自治條例訂立更嚴格之標準，已違背憲法分權原則，原判決逕認生煤自治條例未違背空污法，已判決違背法令。

(三)生煤自治條例第6條因牴觸設施管理辦法第4條第1項規定，業經行政院以109年3月13日院臺環字第1090007334號函，依地方制度法第30條第1項及第4項規定，宣告溯及自該條例105年1月26日公布施行時即屬無效。

原判決未斟酌原處分依據之法規有牴觸上級法規而無效之情事，應有判決違背法令。

(四)環保署已於108年9月26日修正許可證管理辦法，並於修正說明中明確揭示「建立許可證審查全國一致性」之原則，並依此將該辦法第21條有關操作許可證記載事項之規定，第1項三、(十)由「其他經主管機關許可事項」修正為「其他經中央主管機關指定之許可事項」。

原判決未適用新修正之許可證管理辦法，逕認定被上訴人有權增添許可證之內容，應有判決不適用法規。

(五)上訴人已於原審主張，系爭許可證其他規定事項八記載之內容，僅係重申生煤自治條例第6條規定，與行政處分之「附款」有別，不發生構成要件效力。

原判決未加審酌，逕將上開許可證規定視為行政處分之「附款」，亦未指明附款之種類，應有判決不備理由。

(六)上訴人目前於系爭煤場之煤炭堆積約10-13公尺，並已設置防溢措施，包括23公尺防風柵網圍阻（含防溢座3公尺），中間並有四道同高之中繼柵網，另有160支抑塵水噴槍抑制揚塵，並有水車隨時作抑塵之補強，亦即在105年以前，上訴人生煤堆放方式符合當時之設施管理辦法第4條規定，並已形成一定之信賴。

詎被上訴人忽於105年1月26日公布生煤自治條例，並以該條例第6條要求上訴人應於107年12月31日前將堆煤設施更改為封閉式建築物，惟上訴人為國營事業公司，設置封閉式煤倉花費高達139億餘元，需歷經公司董事會同意、研擬相關計畫並提報主管機關經濟部及行政院同意、環境影響評估、政府採購招標等繁瑣行政程序，自105年11月經經濟部報奉行政院核復同意辦理之台中發電廠1-10號機供煤系統改善計畫可行性研究報告，足見上訴人於生煤自治條例公布後，已即刻著手推動改善生煤堆置方式之計畫，並無任何遲延。

次查，國內並無興建類似本件煤倉工程規模之前例與經驗，且因煤倉高達55公尺，須進行高難度且高風險之高空吊掛作業，工程地點又位於臨海之臺中龍井區，每年10月至翌年4月受強烈東北季風吹拂，更增添工期之不確定性。

再查，上訴人台中發電廠為國內基載電力之重要來源，故施工時位於施工區域內之輸煤廊道及轉運塔皆須持續運轉，另須進行新建煤倉與舊有輸煤廊道及轉運塔之銜接、新舊介面轉換整合等工程，亦大幅增加施工難度及工期。

從而，生煤自治條例給與上訴人改善之期間僅短短3年，客觀上顯無可能將煤倉建造完成，未履行不可歸責於上訴人。

原判決未論斷上訴人違反行政法義務是否有可歸責或可非難性，逕以上訴人未提出異議且未重新申請許可證為由，認定上訴人有過失，應有適用行政罰法第7條不當之判決違背法令。

(七)生煤自治條例並未訂有罰則，臺中市政府無視生煤自治條例實質上具備裁罰之效果，僅進行核備程序，規避地方制度法之核定程序，已屬違法，且行政院亦已於105年5月4日以院台環字第1050021156號函做出不予核備之決定，生煤自治條例形同未經「核定」，不生效力。

被上訴人逕將生煤自治條例之內容定入系爭許可證之記載事項內，以此連結空污法裁罰之規定並裁處上訴人30萬元之罰鍰，不啻以行政權創設自治條例所無之法律效果，違反法律優位原則及憲法權力分立之設計，裁罰處分應予撤銷。

原判決未實質審酌被上訴人上開規避權限限制之手段是否違背地方制度法，僅抽象援引相關法規，遽認定上訴人之主張無足憑採，應有判決不備理由，亦未斟酌原處分未進行上開核定之程序而不生效力，應有判決適用法規不當。

五、本院判斷：

(一)107年8月1日修正公布前空污法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。

二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。

……。」

109年4月21日修正發布前空污法施行細則第3條規定：「本法第2條第2款所定污染源之類別如下：「一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。

二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」

同法第23條規定：「(第1項)公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；

其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。

(第2項)固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

(107年8月1日修正公布即現行空污法第23條第1項未修正，第2項酌作文字修正)；

同法施行細則第19條規定：「(第1項)本法所定空氣污染防制設施，包括設備及措施。

(第2項)前項設備種類如下：一、固定污染源：集塵設備、脫硫設備、脫硝設備、焚化設備、洗滌設備、吸收設備、吸附設備、冷凝設備、生物處理設備或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。

二、交通工具：觸媒轉化器、蒸發排放控制設備、濾煙器或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。

(第3項)第1項之措施，指採用製程改善、低污染性原 (物) 料、燃料、操作維護管理、或其他可抑制或減少空氣污染物排放之處置方式。」

空污法第23條第2項授權訂定之設施管理辦法第2條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、逸散性粒狀污染物質：指因人為或自然的破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。

二、封閉式建築物：指有外牆及屋頂包覆之建築物，除依法設置之通風口外，其餘開口部分隨時保持關閉。

三、密閉式：指密閉污染源，以阻隔粒狀污染物散布於空氣之方式。

四、防塵網：指製作成網狀，具抑制粒狀污染物逸散功能之設施。

五、防塵布：指以布料、帆布或塑膠布等材料製作，具抑制粒狀污染物逸散功能之設施。

六、化學穩定劑：指能夠增加逸散性粒狀污染物質黏滯性或凝聚性之粒化劑、乳膠劑或其他化學藥劑。

七、自動灑水設備：指不需人工操作，可自動執行灑水之設備。

八、圍封式集氣系統：指以阻隔物包圍固定污染源，使其與廠房其他空間隔絕之集氣系統。

該系統之圍封空間應維持負壓操作狀態，使固定污染源排放之粒狀污染物能完全收集至污染防制設備。

……。」

第4條規定：「(第1項)公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散設施之一：一、堆置於封閉式建築物內。

二、除出入口外，堆置區四周應以防塵網或阻隔牆圍封，其總高度應達設計或實際堆置高度1.25倍以上。

三、覆蓋防塵布或防塵網，覆蓋面積應達堆置區面積百分之80以上。

四、噴灑化學穩定劑，噴灑面積應達堆置區面積百分之80以上。

五、設置自動灑水設備，灑水範圍應涵蓋堆置區域，並於堆置期間噴灑，使堆置物保持濕潤。

(第2項)採前項第2款至第5款之設施者，並應設置阻隔設備及防溢座，防止堆置物掉落或溢流至堆置區外。」

(二)107年8月1日修正公布前空污法第24條規定：「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣 (市) 主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣 (市) 主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。

(第3項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

(107年8月1日修正公布空污法第24條第1項及第2項酌作文字修正、新增第3項資訊公開規定、原第3項移列至第4項並作修正) ；

第29條規定：「(第1項)依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；

期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣 (市) 主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。

(第2項)公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣 (市) 主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請；

未於許可證期限屆滿前3至6個月內申請展延者，直轄市、縣(市) 主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關於其許可證期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可證期限屆滿日起停止設置、變更、操作、販賣或使用；

未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。

(第3項)固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣 (市) 主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」

107年8月1日修正公布空污法第62條第1項第4款及第5款規定：「公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上1百萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；

情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：……四、違反第23條第1項規定或同條第2項所定辦法有關空氣污染物收集、防制或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、記錄及管理事項之規定。

五、違反第24條第1項、第2項規定未依許可證內容設置、變更或操作及第4項所定辦法有關設置與操作許可管理事項之規定。」

(107年8月1日修正公布前空污法第56條規定：「(第1項)公私場所違反……第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。

(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。

……。」

)

(三)108年9月26日修正前即106年2月13日修正發布許可證管理辦法（修正後名稱：固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法）定有下列規定：⒈第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第24條第3項規定（即現行法第24條第4項）訂定之。」

第3條：「本法第24條所稱變更，指固定污染源設備之更換或擴增、製程、原(物)料、燃料或產品之改變，致有下列情形之一者：一、增加空氣污染物排放種類。

二、任一空氣污染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達百分之20及5公噸以上……。」

第5條規定：「公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱審核機關）為之。

……。」

⒉第6條規定：「前條所稱之空氣污染防制計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫目標。

二、污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說。

三、廠場設施平面配置圖說。

四、生產製程流程圖說及產製期程。

五、與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之種類、成分及用量，產品種類及生產量。

六、與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之輸送、貯存及堆置方式。

七、排放空氣污染物之種類、成分、濃度及其排放量。

八、空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說。

九、空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之設置經費及進度。

十、公私場所設立施工期間採取之污染防制設施。

十一、其他經主管機關指定之事項。」

第9條第1項規定：「審核機關受理固定污染源設置許可證之申請後，……，並應於30日內完成審查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所繳納證書費及領取設置許可證。」

第10條規定：「設置許可證應記載事項如下：一、設置許可證之有效期間及證書字號。

二、基本資料：㈠公私場所名稱及地址。

㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。

三、設置許可內容：㈠固定污染源之名稱、與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量、設計操作條件。

㈡空氣污染防制方法及設施之名稱、型式、設計處理容量及處理效率；

依本法規定應採用最佳可行控制技術者之相關規定。

㈢空氣污染物之收集排放方式、排放管道口徑及排放口位置。

㈣空氣污染物之排放種類、年許可排放量。

㈤空氣污染物之年許可排放量推估依據。

㈥固定污染源許可公告批次及專責單位或人員應符合設置之規定。

㈦其他經主管機關許可事項。」

⒊第11條規定：「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」

第12條規定：「(第1項)公私場所依本法第24條第2項規定，申請固定污染源操作許可證時，應填具申請表，並檢具下列文件，向審核機關為之：一、目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本。

二、空氣污染防制計畫差異說明書。

三、試車計畫書，其內容如下：㈠試車步驟或程序及達到申請最大產能操作條件所需日數。

㈡推估各試車步驟或程序之空氣污染物產生情形及防範污染排放超過標準或限制範圍之措施。

㈢空氣污染物排放檢測計畫。

四、應實施環境影響評估之固定污染源，應檢附審查通過之環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論。

五、其他經主管機關指定之文件。

(第2項)前項第3款第1目之試車日數，不得超過90日。

但經審核機關核准者，不在此限。」

第16條規定：「(第1項)固定污染源操作許可證之審查及核發程序如下：一、審核機關受理固定污染源操作許可證之申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費，並於30日內完成書面審查。

經審查符合規定者，審核機關對於依本法第24條規定申請者，應通知其進行試車；

對於依本法第76條規定申請者，應通知其進行空氣污染物排放檢測。

二、公私場所接到前款試車通知者，應依試車計畫完成試車，並於核准試車時間屆滿後15日內，向審核機關提報空氣污染物排放檢測報告，其檢測結果符合排放標準者，得繼續進行試車；

公私場所接到前款空氣污染物排放檢測通知者，應於45日內依核定之空氣污染物排放檢測計畫完成檢測，並向審核機關提報空氣污染物排放檢測報告。

但進行戴奧辛空氣污染物檢測者，得延長15日。

三、審核機關應於收到前款檢測報告後15日內完成審查，經審查符合排放標準者，審核機關應於完成審查後14日內通知公私場所繳納證書費及領取操作許可證。

公私場所依本法第24條規定申請操作許可證者，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向審核機關領取操作許可證。

(第2項)公私場所無法依試車計畫完成試車者，得於試車期限屆滿前向審核機關申請展延。

(第3項)審核機關應於完成檢測報告書審查前進行現場勘查；

第1項申請文件、現場勘查結果或空氣污染物排放檢測報告經查不合規定或內容有欠缺者，審核機關應即通知公私場所限期補正；

屆期未補正、未繳納審查費或未提報空氣污染物檢測報告書者，駁回其申請。

但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，審核機關得再通知限期補正。

各次補正日數不算入審查期間內，且總補正日數不得超過90日。」

⒋第17條規定：「審核機關審查公私場所依第12條或第13條規定提出之空氣污染物排放檢測計畫時，符合下列情形者應令其進行空氣污染物檢測：一、有固定排放管道且依規定應設置採樣設施；

或屬逸散性污染排放有適當之代表性周界位置可檢測者。

二、具有經中央主管機關核發許可證之環境檢驗測定機構可進行檢測者。」

第18條規定：「公私場所固定污染源依第16條進行試車或檢測時，與空氣污染物排放有關之操作條件應達操作許可證申請最大產量、原（物）料及燃料使用量百分之80以上；

無法達百分之80以上者，應以試車或檢測時之實際操作條件之1.2倍，作為操作許可證核定內容。」

第19條規定：「操作許可證應記載事項如下：一、操作許可證之有效期間及證書字號。

二、公私場所基本資料：㈠公私場所名稱及地址。

㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。

三、操作許可內容：㈠固定污染源名稱、與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量及其操作條件、操作期程。

㈡空氣污染防制方法及設施之名稱、型式、處理容量（效率）及操作條件。

㈢空氣污染物之收集排放方式、排放管道口徑及排放口位置。

㈣空氣污染物之排放種類、年許可排放量。

㈤空氣污染物之年許可排放量推估依據。

㈥空氣污染物排放之監測、定期檢測、申報及其他應遵行事項之規定。

㈦固定污染源及空氣污染防制設施操作紀錄規定。

㈧空氣污染防制設施、監測設施或採樣設施之檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之規定。

㈨固定污染源許可公告批次及專責單位或人員應符合設置之規定。

㈩其他經主管機關許可事項。

……。」

第20條規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」

第21條規定：「應實施環境影響評估之固定污染源，其許可證內容，應納入審查通過之環境影響說明書、評估書及審查結論核發。」

⒌第23條規定：「(第1項) 公私場所因操作內容異動而與操作許可證記載內容不符，未涉及本法第24條所稱之變更者，依下列規定辦理：一、製程、設施或操作條件異動者，應於異動前，依操作許可證申請及核發程序，重新申請。

但推估未增加空氣污染物排放量者，得不重新進行檢測。

二、改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污染之設施、增設防制設施或提升防制效率者，應於事實發生後30日內檢附相關證明文件，向審核機關提出申請。

(第2項)依前項第1款規定重新申請操作許可證者，應填具申請表，並檢具空氣污染防制設施差異說明書、試車計畫書及異動所需之工程期程等相關文件。

(第3項)試車日數不得超過90日。

但報經審核機關核准者，不在此限。

(第4項)審核機關受理前2項之申請，應依第16條規定辦理審查及核發。

但屬第1項第1款不需重新進行檢測或第2款者，應於完成書面審查前進行現場勘查。」

第27條規定：「(第1項)依本法第29條(即107年8月1日修正後空污法第30條) 規定申請許可證展延者，應填具申請表及申請資料保證書，向審核機關為之。

申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。

但因停工（業）無法檢具1年內最近1次檢測報告者，得報經審核機關同意以替代證明文件辦理。

(第2項)審核機關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所繳納證書費及領取許可證。

(第3項)第1項申請之文件不合規定或內容有欠缺者，審核機關應即通知公私場所限期補正；

屆期未補正、未繳納審查費或審查結果與原操作許可內容不符者，駁回其申請。

但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，審核機關得再通知限期補正。

各次補正日數不算入審查期限內，且補正總日數不得超過30日。

(第4項)公私場所固定污染源於許可證期限屆滿前3至6個月內向審核機關申請展延，因審核機關之審查致許可證期限屆滿前無法完成展延准駁者，公私場所固定污染源於許可證屆滿後至完成審查期間內，得依原許可證內容設置或操作。」

(四)據上規定可知，空污法透過課予公私場所於設置或變更固定污染源前，應申請設置許可證、操作許可證，並於取得許可證後依許可證內容進行設置、變更及操作之義務；

以及要求主管機關接獲公私場所之申請後，應就空污法令要求之各種項目爲合義務之審查以作成准駁決定等機制，使主管機關因此得以掌握固定污染源設置之地點、數量、空氣污染物排放種類、成分、濃度、排放量及防制設施等情形，評估空氣污染之來源、個別排放量及排放總量對地區之影響，而爲事先之危險預防；

復因法律課予公私場所於取得許可證後應依許可證內容設置、變更及操作等義務，使主管機關得以事後監測具體落實情形，控制地區空氣品質。

上述空氣污染防制規範乃爲確保空氣清淨，保障環境永續及人民健康所必要。

惟按違反行政法上義務之處罰，以行爲時之法律或自治條例有明文規定者爲限，行政罰法第4條定有明文。

空污法第24條第1項、第2項課予公私場所應依主管機關核發之設置及操作許可證內容設置及操作之義務，違反者將受同法第62條第1項第5款規定之處罰。

而公私場所應遵守之義務除基於空污法及其具體授權之法規命令外，並來自主管機關具體形成於許可證之內容，是以公私場所如違反許可證內容，亦構成義務之違反。

則主管機關於許可證形成之具體內容，除須有法令依據外，尤應遵守明確性原則，使受規範者能預見並理解其何種作為或不作為構成義務之違反，並可由司法審查加以確認。

(五)經查：⒈上訴人之系爭煤場，原領有被上訴人核發之證號：中市府環空操證字第0106-05號固定污染源操作許可證，嗣上訴人於有效期限屆滿前之106年4月14日向被上訴人申請展延，經被上訴人核准展延，核發系爭許可證，有效期限自106年10月15日起至108年10月14日止，並於該許可證記載事項中記載「八、固定污染源及空氣污染防制設備操作紀錄規定……9.室內化堆置-依『生煤自治條例』第6條規定，本廠『應於107年12月31日前將生煤堆置場改為室內堆置』。」

及其他規定事項記載：「……四、應依許可內容及申請文件進行操作。

五、許可內容有變更時，應依操作許可證之申請及核發程序，重新申請。

……七、本製程屬『設施管理辦法』（100年2月11日修正公告)規定之固定污染源，請依相關規定辦理。

八、本製程屬『生煤自治條例』(105年1月26日公布)規定之固定污染源，『應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物』。

……十、若對許可證核發內容有疑問，請於收到許可證及其次頁文件後30日內，檢具相關文件並行文向主管機關提出修訂之申請，逾期未提出者，視為對許可核發內容無異議。

……」等內容。

其後，被上訴人於108年2月20日派員前往系爭煤場稽查，以現場未完成封閉式建築物，數萬噸生煤仍露天堆置，未符合系爭許可證內容「其他事項八：本製程屬『生煤自治條例』（105年1月26日公布）規定之固定污染源，應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物。」

爲由，認上訴人違反空污法第24條第4項及許可證管理辦法第20條規定，乃依空污法第62條第1項第5款(原判決漏載項次及款次)及裁罰準則規定，以原處分裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期於108年6月2日前改善完成等情，爲原判決確定之事實，核與卷證資料相符(見原審卷第29-43頁、第45-47頁)。

⒉依前引空污法等法令規定可知，公私場所設置逸散性粒狀污染物之固定污染源堆置場，應於設置前檢具空氣污染防制計畫，向主管機關申請及取得設置許可證。

而依許可證管理辦法第6條、第10條等規定，空氣污染防制設施爲空氣污染防制計畫及設置許可證應包含及記載事項；

公私場所取得設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置；

而後檢具符合空污法之相關證明文件向主管機關申請操作許可證。

申請操作許可證時應提出試車計畫，審核機關接獲申請後應即通知公私場所依試車計畫進行試車，並將試車所得之空氣污染物排放檢測報告提報審核機關，經審查符合排放標準者，應於審查完成後相當期間核發操作許可證。

而空氣污染物之操作條件、防制方法、設施名稱、型式、處理容量(效率)及操作條件、收集排放方式、排放管道口徑、排放口位置、排放種類、年許可排放量、監測、定期檢測、申報、防制設施操作紀錄及其他應遵行事項皆爲通過試車後核發操作許可證之應記載事項。

又於許可證有效期限屆滿須繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，提出展延申請，如因逾期申請致主管機關未及於許可證屆滿期限前作成准駁決定者，應重新提出申請。

此外，公私場所因操作內容異動而與操作許可證記載內容不符，惟未涉及空污法第24條所稱之變更者，如其情形屬製程、設施或操作條件異動者，除推估未增加空氣污染物排放量者，得不重新進行檢測外(但仍應完成書面審查前進行現場勘查)，應於異動前，依操作許可證申請及核發程序，重新申請，並應填具申請表，檢具空氣污染防制設施差異說明書、試車計畫書及異動所需之工程期程等相關文件，由審核機關依許可證管理辦法第16條辦理審查及核發，其試車日數除報經審核機關核准者外，不得超過90日。

如屬改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污染之設施、增設防制設施或提升防制效率者，應於事實發生後30日內檢附相關證明文件，向審核機關提出申請，此種情形，審核機關亦應於完成書面審查前進行現場勘查。

換言之，空污法除課予公私場所於設置或操作固定污染源前應向主管機關提出申請並經核准設置及操作之義務外，亦要求主管機關依法令規定切實審核各項與防制固定污染源空氣污染物有關事項。

而操作許可證應記載事項，包括固定污染源名稱、與空氣污染物排放有關之原(物)料、燃料用量或產品及其操作條件、操作期程、空氣污染防制方法及設施、處理容量(效率)及操作條件、空氣污染物之收集排放方式、排放管道口徑及排放口位置等，皆爲影響空氣污染排放之因素，任一因素之變動，均可能影響空氣污染物排放量之推估及防制。

是以許可證管理辦法規定主管機關於核發操作許可證前應依試車計畫進行試車，以推估空氣污染物產生情形及應採行之檢測計畫；

且公私場所因操作內容異動而與操作內容不符者，雖情形未達空污法第24條所稱之變更，仍應依許可證管理辦法第23條規定辦理。

因此，操作許可證所載防制設施、操作內容、操作條件有所異動者，該異動不論來自公私場所主動爲之或主管機關之要求，均應踐行上開法規之檢測及審查程序，此爲公私場所及核發操作許可證主管機關應共同遵守之義務，方能確實達到空污法防制空污之目的。

⒊則查，依原審卷附系爭許可證記載，被上訴人核發系爭許可證內容包括：⑴項目壹「許可固定污染源」：製程(編號M01)、名稱「堆置場作業程序」、主要設備「污染源名稱：堆置場」。

⑵項目貳「許可條件」：一、堆置場作業程序製程流程圖，圖示自碼頭煤輪以密閉輸送設備運送至堆置場，堆置場採逸散方式，而後以密閉輸送設備運送至台中發電廠。

而堆置場逸散包含卸煤機、輸送帶、煤場風蝕與卸取煤(堆取煤)部分。

二、污染源主要原(物)料：半煙煤，最大設計量20,750,000公噸/年；

主要產品：半煙煤，最大設計量20,750,000公噸/年。

製程許可操作期程：操作時間24小時，365日。

三、空氣污染物排放種類、年許可排放量及其推估依據、收集排放方式規定：「污染源：堆置場」「污染物種類：粒狀污染物」「收集方式、逸散」「處理方式：防風牆、自動灑水、其他(防風柵網)」「排放形態：逸散」「年許可排放量：87.2269公噸/年」「估算依據：依據台中電廠、煤場及周界2.5公里 範圍粒狀物排放總量管理研究計畫報告」……七、空氣污染物排放之定期檢測規定：「污染源：堆置場作業程序」「排放口編號：周界」「檢測項目 ：粒狀污染物、每年乙次」「檢測操作條件：固定污染源於執行定期檢測時，其污染防制設施應維持正常運轉，且操作條件應符合下列規定之一：……。

檢測方法：……。」

八、固定污染源及空氣污染防制設備操作紀錄規定：⒈堆置區域。

⒉輸送系統。

⒊運輸車輛。

⒋運輸車輛車行路徑及區域。

⒌車輛出入口。

⒍設置儀表。

⒎裸露地表。

⒏道路認養。

⒐室內化堆置：依「生煤自治條例」第6條規定，本廠應於107年12月31日前將生煤堆置場改為室內堆置。

本廠已依規定著手進行室內煤倉建置，惟本廠屬國營企業，須依公務機關流程進行可行性評估、環差變更、預算編列與設 施建置等流程，於106年3月底進度已通過環評變更，並已進行設計顧問包發包。

九、空氣污染物排放之監測(檢)測結果申報規定：「污染源名稱：堆置場作業程序」「定期申報項目：粒狀污染物(周界)、排放量資料」「申報頻率：……。」

十、空氣污染防制設施檢查及保養規定：「污染源：堆置場」「保養項目 ：⒈灑水系統檢查。

⒉管路檢查。

」「保養頻率：每月」「記錄申報方式：依本廠操作記錄報表記錄之」。

⑶項目參：「其他規定事項」：……三、年許可排放量計算係依據許可證管理辦法第32條規定。

……五、許可內容有變更時，應依操作許可證之申請及核發程序，重新申請。

……七、本製程屬「設施管理辦法」（100年2月11日修正公告)規定之固定污染源，請依相關規定辦理。

八、本製程屬「生煤自治條例」(105年1月26日公布)規定之固定污染源，應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物。

……十、若對許可證核發內容有疑問，請於收到許可證及其次頁文件後30日內，檢具相關文件並行文向主管機關提出修訂之申請，逾期未提出者，視為對許可核發內容無異議。

……十三、依據行政程序法第123條暨許可證管理辦法規定，本案經查若有虛僞不實、具有空污法第82條第2款至第7款情形之一、違反許可辦法相關規定、違反都市計畫法、違反工廠管理輔導法或違反其他相關法令規定，本局保留行政處分之撤銷或廢止權，屆時得撤銷或廢止本許可證，其餘請依許可證內容進行操作(原審卷第29-43頁)。

⒋又系爭許可證乃被上訴人核准上訴人延續舊有以防風牆、自動灑水、防風柵欄等操作設施及操作條件爲該堆置場之空污防制方法，並據此設定上訴人應遵守之排放量、申報項目、申報頻率、防制設施之檢查、保養及其申報方式等。

其雖於項目貳：「八、固定污染源及空氣污染防制設備操作紀錄規定」及項目參：「其他規定事項」添加應於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物等文字，惟此涉及固定污染源堆置方式及操作設施之異動，在被上訴人未經依許可證管理辦法第23條規定對該封閉式建築物完成試車、檢測、推估排放量或現場勘查前，僅於書面單項的將操作設施改為封閉式建築物，尚無從成爲完整之操作內容而得明確掌握系爭煤場空污防制之變化及建立操作該封閉式建築物之監督標準。

尤其系爭許可證有效期限自106年10月15日至108年10月 14日，被上訴人僅於許可證添加上述異動文字，實則許可證其餘各項仍沿續舊有操作設施及條件，且未禁止上訴人於107年12月31日以後即不得依舊有方式操作及辦理各項數據申報及檢測保養。

是以被上訴人所添加上開文字，尚難使受規範者能預見並理解其何種作為或不作為構成義務之違反。

則查，上訴人對被上訴人核發添加上述文字之系爭許可證並無異議，且業將擬定之興建計畫送請經濟部報奉行政院核定同意興建，第一期工程(第一座煤倉及相關運煤系統)預計於110年9月底前完成，整體計畫預計於113年6月完成等情，爲原判決確定之事實。

是系爭許可證添加上述異動文字部分，實爲被上訴人在核准上訴人本次展延操作許可證之申請外，另就生煤堆置場改以封閉式建築物操作之預爲部分許可，並因上訴人接受該添加之文字，而補正該預爲許可所欠缺之申請，且兩造均待該封閉式建築物興建完成，方能配合調整許可證其他項目及監測標準，此情亦與原審卷附被上訴人於108年9月核發有效期限並至111年10月14日之操作許可證，仍准許上訴人以「防風牆、自動灑水、其他(防風柵網)」爲系爭煤場之空污防制設施，並據此訂定管制方法及許可排放等數據等情相同(見原審卷第240頁、第330-341頁)。

是以本件有關以封閉式建築爲操作設施部分，即尚非完整明確之操作許可內容，尚難以之作爲空污法第24條第2項及第4項、許可證管理辦法第20條及空污法第62條第1項第5款等規定之「未依核發許可證內容進行操作」之裁罰性構成要件。

從而，被上訴人以上訴人未於107年12月31日前將生煤堆置場改為封閉式建築物爲由，認定上訴人有未依核發許可證進行操作之行爲，並據以處罰上訴人30萬元罰鍰，並限期於108年6月2日前改善完成，即非適法。

原判決就此各節，未予斟酌釐清，逕以上訴人如無法於107年12月31日前將生煤堆置場改爲封閉式建築物，但如仍需繼續設置、變更、操作或使用者，即應重新申請設置、操作或使用許可證，而上訴人既未依系爭許可證之記載於107年12月31日前將生煤堆置場改爲室內堆置，即屬未依系爭許可證內容設置，有違空污法第24條第1項、第2項之規定，並據以認定原處分合法等判斷，即有判決理由不備及適用法令不當之違法。

(六)綜上所述，本件被上訴人以不明確之許可證內容，作爲裁罰並命上訴人限期改善之要件，適用法令即有違誤，原判決仍予以維持，自有違背法令之情形。

上訴意旨理由雖有不同，惟本院不受上訴理由之拘束，上訴人請求廢棄原判決，仍 應認為有理由，且本件依原判決確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
書記官 劉 柏 君