最高行政法院行政-TPAA,109,上,551,20220413,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第551號
上 訴 人 太魯閣國家公園管理處


代 表 人 游登良
訴訟代理人 籃健銘 律師
被 上訴 人 徐魁元

李潘月
劉秀桃
共 同
訴訟代理人 劉彥廷 律師

上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國109年3月26日
臺北高等行政法院108年度訴字第947號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、爭訟概要：
㈠上訴人為配合國家國土復育政策與國家公園區內自然保育及景觀維護所需，奉行政院以民國98年4月23日院授財產接字第0983000378號函核准自財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署，下稱國產局）撥用花蓮縣○○鄉○○段443地號等14筆國有土地。
訴外人徐景奇所有門牌號碼為花蓮縣○○鄉○○村（下同）○○28號建物（嗣由其子即被上訴人徐魁元繼承）、被上訴人李潘月所有天祥29-1號建物、被上訴人劉秀桃所有○○32號建物（下合稱系爭建物）係坐落於上開國有土地範圍，上開3人與國產局臺灣北區辦事處花蓮分處（下稱花蓮分處）分別簽訂國有基地租賃契約書（下稱系爭租約），各承租花蓮縣○○鄉○○段（下同）102地號、100地號、106地號土地（下以各地號稱之），期間至100年12月31日止，因系爭租約第5點其他約定事項第12款第1目明訂「因舉辦公共、公用事業需要或依法變更使用時」得終止租約，花蓮分處乃分別以98年6月12日台財產北花三字第0980302290號、第0980302295號、第0980302288號函通知上開3人自98年4月起終止租賃關係。
㈡嗣被上訴人與其他住戶聯名陳情，經上訴人以105年9月29日太企字第1050004847號函（下稱上訴人105年9月29日函）請訴外人李正雄轉知其他聯名陳情住戶略以：「……三、又查臺端等於撥用前與財政部國有財產局訂有定期租約，契約書中明載終止租約條款，又合約書第5點其他約定事項第13款已規定：『租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補償。』
，該局業函文通知臺端等自98年4月終止租賃關係在案，依該合約規定租約終止即應騰空交還國有基地，且不得要求任何補償。
四、本案辦理土地撥用時，該等地上物拆遷補償係參照『花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償救濟自治條例』規定辦理，並委託花蓮縣政府辦理土地地上物查估，惟經多次協調皆未與臺端等取得共識。
本處近年配合內政部國有不動產清理活化督導小組計畫積極處理並研擬方案，惟公地撥用與土地徵收不同，綜查本案補償金及救濟金均無明確法源作為憑辦依據。……」等語。
㈢其後，訴外人李正雄、被上訴人李潘月分別以107年11月22日、108年1月5日存證信函，請求上訴人核發系爭建物損失補償金，經上訴人分別以107年12月11日太企字第1070006895號函（下稱上訴人107年12月11日函）復略以：「說明：……二、有關臺端等人請求……拆遷補償費用1事，臺灣高等法院花蓮分院107年11月27日業已宣判（107年度原上字第4號），敬請依法院判決辦理。」
等語，及以108年1月11日太企字第1080000144號函（下稱原處分）復略以：「說明：……三、……經查臺端等人與財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處（現為財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處）國有基地租賃契約書，並未有臺端所述：『……撥用取得土地後應依拆遷建築改良物之程序，按戶給付損失補償金。』
之規定；
另該契約書已載明：『五、其他約定事項［（十三）租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補償］』仍請臺端儘速騰空返還土地。」
等語。
被上訴人不服原處分，主張上訴人應依其申請及花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償救濟自治條例（下稱補償條例）第1條、第20條至第22條規定，作成准予核發救濟金及自動搬遷獎勵金之處分，而提起訴願，經訴願決定以其應循民事訴訟程序解決，非屬訴願救濟範圍，爰不受理訴願。
被上訴人仍未甘服，主張上訴人應依土地徵收條例第5條及第6條、國有財產法第44條第1項及第2項規定補償其損失，提起行政訴訟，聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；
⒉上訴人對被上訴人徐魁元就坐落102地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
⒊上訴人對被上訴人李潘月就坐落於100、101地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
⒋上訴人對被上訴人劉秀桃就坐落於106、106-1、107-1地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第947號判決（下稱原判決）：「（一）訴願決定及原處分有關下列地號土地地上物不予補償之部分撤銷。
（二）被告（即上訴人，下同）對原告徐魁元（即被上訴人徐魁元，下同）就坐落花蓮縣秀林鄉文山段102地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
（三）被告對原告李潘月（即被上訴人李潘月，下同）就坐落於花蓮縣秀林鄉文山段100地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
（四）被告對原告劉秀桃（即被上訴人劉秀桃，下同）就坐落花蓮縣秀林鄉文山段106地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
（五）原告李潘月、劉秀桃其餘之訴駁回。
（六）訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告李潘月、劉秀桃負擔。」
後，上訴人對於其敗訴部分不服，提起上訴（其餘部分［即原判決主文第5項及第6項關於被上訴人李潘月、劉秀桃敗訴部分］因被上訴人李潘月、劉秀桃未提上訴而告確定）。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決所載。
三、原審所為上訴人敗訴之判決，係略以：
㈠被上訴人李潘月於108年1月5日以存證信函請求上訴人給付拆遷補償，並敘明上訴人107年12月11日函覆與請求之事項互不相干，上訴人才以原處分敘明理由，否准前揭公法上之請求，並送達予被上訴人，自屬否准之行政處分，而非重申上訴人105年9月29日函意旨。
又被上訴人李潘月於108年1月5日寄發之存證信函，其寄件人雖僅被上訴人李潘月1人，然其內容載明被上訴人徐魁元及劉秀桃亦為請求人，原處分之受送達人亦包括被上訴人徐魁元、劉秀桃，況訴外人李正雄於107年11月22日以存證信函請求補償時，內含被上訴人請求給付補償金之連署書，難謂被上訴人徐魁元、劉秀桃並未向上訴人申請拆遷補償費，是被上訴人徐魁元、劉秀桃既已向上訴人申請拆遷補償費遭原處分否准，其提起訴願與行政訴訟，自屬有據。
㈡土地徵收條例第6條規定需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5條規定徵收之；
暨國有財產法第44條第2項規定承租人因同條第1項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，應屬上開解釋之體現。
又國有財產法第44條第1項就第1款「基於國家政策需要，變更為公用財產時」及其他2款情形，均規定得「解約收回」；
於符合第1款情形時，固係因政府基於公法上權力，使需用土地機關取得該土地權利，而土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅（終止）；
惟解釋上不因法律關係消滅原因與條文用語「解約」不同，即認因權利不能並存歸於消滅情形不在該條補償規定範疇，否則該條第2項關於承租人因前項第1款規定，解除租約所受之損失，得請求補償之規定，將無以適用。
㈢系爭契約第5點其他約定事項第13款雖約定：「租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補償。」
然屬被上訴人與國產局間私法約定，況該約定明文「除法令另有規定外」，始不得要求補償，國有財產法第44條規定應認屬租約所稱之「法令規定」，國產局縱終止租約，非解除租約，被上訴人亦非不得向上訴人訴請補償。
被上訴人承租之土地撥用後，未依租約約定主動交還土地而繼續占用，固非合法，然屬上訴人得否請求被上訴人交還土地並返還占用期間不當利得及依侵權行為請求損害賠償或移送刑事偵查之另事，兩者性質不同。
又國有土地撥用前，被上訴人本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；
其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用行政行為歸於消滅所受特別犧牲之損害。
㈣上訴人書狀坦承系爭建物係於承租土地前即已存在，且均未取得建築執照。
系爭契約亦載明「承租之國有基地，其地上房屋所有權，確係承租人所有」，並未要求此國有基地上之房屋是合法建物，可知花蓮分處於簽訂系爭租約之初，即知有違章建物，但仍同意出租，顯已為事後同意；
再參訴外人徐景奇、闞正武與行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）於54年2月27日訂立協議書（下稱系爭協議書），固未指明訴外人徐景奇（即被上訴人徐魁元之被繼承人）、闞正武（被上訴人李潘月係向訴外人闞正武購屋）所得使用之土地（天祥派出所後面山邊），是否即為被上訴人居住之系爭建物所占用之土地，但顯然退輔會當時同意訴外人徐景奇、闞正武依退輔會指定之地點遷建，且依當時（54年間）時空背景，此遷建之建物顯不以合法建物為限，是被上訴人位於「所承租土地上」之建物縱屬違章建築，仍有國有財產法第44條之適用，上訴人對被上訴人承租土地上之地上物，即應作成准予補償之處分等語，為其論據。
四、本院查：
㈠按土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」
而為執行國有不動產撥用，財政部訂有國有不動產撥用要點，以為適用之依據。
行為時（即92年1月15日修正發布）國有不動產撥用要點第6點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」
又國有財產法第44條規定：「（第1項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。
……。
三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。
（第2項）承租人因前項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。
其標準由財政部核定之。
（第3項）非公用財產類之不動產解除租約時，除出租機關許可之增建或改良部分，得由承租人請求補償其現值外，應無償收回……。」
準此，經出租之國有非公用財產類之不動產，因申請撥用經核准者，該非公用財產變更為公用財產，國產局即得終止租約收回，而承租人則得向申請撥用機關（需地機關）請求補償其因喪失租賃權所受之損失；
惟未經出租機關許可之增建或改良部分，不在補償之列。
㈡次按行為時（即101年1月4日修正前）土地徵收條例第5條、第6條規定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。
但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造者。
……五、其他法律另有規定者。
……（第3項）第1項第3款……之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣 (市) 主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；
……。」
「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」
可知，需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，固得徵收之；
惟如未為徵收，當無上開條例之適用。
而在需用土地人未依上開規定申請徵收該撥用公有土地上之私有土地改良物之情形，其補償標準本應由財政部核定（國有財產法第44條第2項規定參照），因財政部並未核定補償標準，是國產局89年11月22日臺財產局接字第8900031676號函示：「依國有不動產撥用要點第6點規定，撥用土地上改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理。
其協議時自得參考各縣市政府訂定之拆遷補償標準。」
查系爭建物係坐落於花蓮縣，參諸花蓮縣政府制定之行為時（即102年1月11日修正公布前）補償條例第1條規定：「（第1項）花蓮縣政府（以下簡稱本府）為劃一本縣境內辦理興建公共工程之用地範圍內各種拆遷物之補償及救濟作業，特制定本自治條例。
（第2項）辦理各種拆遷物之查估補償時，除法律或法規另有規定外，依本自治條例之規定。」
第2條規定：「本自治條例所稱之拆遷物，係指下列各款：一、合法建築物。
二、其他建築物。
……」第3條規定：「（第1項）本自治條例所稱合法建築物，係指下列之建築物及雜項工作物：……」第4條規定：「第2條所稱其他建築物係指非屬合法建築物，但具備下列任一證明文件之建築物及雜項工作物：……」第20條規定：「（第1項）合法建築物於規定期限自動拆遷者，按第18條規定查估價格2分之1之發給自動拆遷獎勵金。
但附屬建物之補償費不予計列。
（第2項）依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法切結於公共設施開闢時無條件拆除者，不發給補償費或救濟金。
但得依前項規定發給自動拆遷獎勵金。」
第21條規定：「（第1項）其他建築物依合法建築物之查估標準及查核程序辦理查估。
（第2項）拆除其他建築物，不發給補償費。
但得依下列標準發給救濟金：一、中華民國81年1月10日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之70。
二、中華民國81年1月10日後建造完成者：合法建築物補償費之百分之30。
（第3項）前項各款之補償費，均不計列附屬建物之補償費。」
第22條規定：「其他建築物於規定期限內自動拆遷者，依下列標準發給自動拆遷獎勵金：一、前條第1項第1款之其他建築物：救濟金之百分之30。
二、前條第1項第2款之其他建築物：救濟金之百分之10。」
其中非屬合法建築物（其他建築物）之拆除，係不發給建物補償費（同土地徵收條例第5條規定），僅於一定條件下，按標準發給救濟金及自動拆遷獎勵金。
再補償條例第1條第2項亦明定，該條例係以其他法律或法規別無規定始得適用；
而國有財產法第44條第3項既已就國有出租不動產因變更為公用財產，有關租約終止之損失補償範圍，明定未經出租機關許可之增建或改良部分，不在補償之列，則有此情形者，自亦無參酌補償條例予以補償之餘地；
另內政部營建署以82年7月10日營署園字第10020號函核定之「太魯閣國家公園區內建築物合法性認定標準」第1點規定：「本國家公園計畫範圍內原有建築物，取具左列證明文件之一者，視為合法建築物：1.建築執照、房屋謄本或建物登記證明。
2.戶口遷入證明。
3.完納稅捐證明。
4.繳納自來水或電費證明。
5.鄉(鎮)公所核發之未實施建築管理地區建物證明。」
第2點規定：「前項合法建築物之認定位於天祥風景特定區都市計畫地區於民國60年12月22日都市計畫公布以前已建築完成者；
位於秀林（崇德地區）都市計畫地區在民國71年4月16日都市計畫公布以前已完成者。」
第3點規定：「前項合法建築物之認定除上述地區以外在花蓮縣境內部分屬東部區域計畫為民國74年11月16日以前……已建造完成之建築物。」
已就太魯閣國家公園區內之合法建築物，另予明訂認定標準，自應優先於補償條例而為適用。
㈢經查，原審係以被上訴人徐魁元、李潘月、劉秀桃「所承租土地上」（即102地號、100地號、106地號土地）之建物，縱屬違章建築，仍有國有財產法第44條規定之適用，而判決上訴人對被上訴人所承租土地上之地上物，應作成准予補償之處分（見原判決第23頁第12行至第28頁第9行）。
惟查，系爭建物是否屬於合法建築物？已有「太魯閣國家公園區內建築物合法性認定標準」可資援為認定，業見前述；
原審卻在未依職權調取臺灣高等法院花蓮分院107年度原上字第4號民事判決卷證，並經原審於言詞辯論期日提示為辯論，即逕依被上訴人於原審言詞辯論終結後始提出之系爭協議書，認退輔會於54年間有同意訴外人徐景奇（即被上訴人徐魁元之被繼承人）、闞正武依退輔會指定之地點遷建建物，而遽認出租機關花蓮分處已於簽訂系爭租約事後同意（許可）增建或改良部分（系爭建物），進而判決上訴人應給予被上訴人補償；
然原審並未依職權調查上開遷建之建物是否即為系爭建物？復未調查被上訴人於簽訂系爭租約後，就所承租土地之增建或改良部分（依被上訴人之主張為系爭建物），是否業經出租機關花蓮分處許可？亦未依「太魯閣國家公園區內建築物合法性認定標準」第1點至第3點所訂標準為調查認定系爭建物是否屬合法建築物？原判決顯有不適用或適用行政訴訟法第123條第1項、第125條第1項及第2項、第133條、第141條第1項規定不當之違法。
況查，被上訴人李潘月108年1月5日存證信函（見訴願卷第133至136頁）係主張上訴人應依拆遷建築改良物之程序給付損失補償金（同載有被上訴人徐魁元、劉秀桃之請求）；
而被上訴人提起訴願時，主張上訴人應依其申請及補償條例第1條、第20條至第22條規定，作成准予核發被上訴人救濟金及自動搬遷獎勵金之處分（訴願卷第34至43頁之訴願書）；
於原審起訴時，則主張上訴人應依土地徵收條例第5條及第6條、國有財產法第44條第1項及第2項規定補償其損失，並聲明上訴人對被上訴人所承租土地上之地上物，應作成准予補償之處分（原審卷第9至29頁之起訴狀、第167頁及第231頁之筆錄）；
從而，被上訴人究係主張系爭建物為合法建築物而上訴人應給予建物補償費及自動拆遷獎勵金？抑或主張系爭建物為非屬合法建築物（其他建築物）而上訴人應給予救濟金及自動搬遷獎勵金（依法不得給予建物補償費）？且系爭建物是否屬未經出租機關（國產局）許可之增建或改良部分而不在補償之列？其事實均有未明。
㈣綜上，原判決除確定部分外，既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因事證尚有未明，被上訴人之請求是否有理由，尚待原審法院調查事實始能判斷，本院無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
書記官 莊 子 誼