最高行政法院行政-TPAA,109,上,657,20220408,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第657號
上 訴 人 行政院公共工程委員會

代 表 人 吳澤成
訴訟代理人 江 澎
翁振偉
蔣瑋玲
被 上訴 人 林志憲

訴訟代理人 鄭植元 律師
高華陽 律師

上列當事人間技師法事件，上訴人對於中華民國109年4月16日臺
北高等行政法院107年度訴字第1156號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、爭訟概要：
㈠緣高雄市殯葬管理處（下稱高雄殯葬處）以民國104年10月21日高市殯處秘字第10470986600號函表示被上訴人辦理該處「99年度深水山公墓及旗津納骨塔設施天然災害整修工程委託規劃設計監造技術服務(9922)」、「100年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃設計監造技術服務(100-5)」、「100年度深水山公墓野溪護岸整治工程委託規劃設計監造技術服務(100-6)」、「100年度樹灑葬專區擋土牆改善工程委託規劃設計監造技術服務(100-9)」、「101年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃、設計及監造技術服務(101-20)」5件勞務採購案（下合稱系爭高雄殯葬處5件採購案），涉有違反斯時政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」規定之情形，爰檢具臺灣屏東地方法院103年度簡字第1353號刑事簡易判決書及臺灣屏東地方法院檢察署（現已更名為臺灣屏東地方檢察署，下稱屏東地檢署）檢察官102年度偵字第8724號聲請簡易判決處刑書，並據其等所論犯罪事實、理由，以被上訴人於系爭高雄殯葬處5件採購案，分別涉嫌違反技師法第19條第1項第1款規定，依同法第42條規定報請上訴人懲戒。
經上訴人交付所設技師懲戒委員會作成107年1月25日工程懲字第104111101號技師懲戒決議書裁處「土木工程科技師林志憲（即被上訴人）應予停止業務1年」（下稱懲戒處分1）。
被上訴人不服，提起覆審，經上訴人所設技師懲戒覆審委員會以107年7月23日工程覆字第107021301號技師懲戒覆審決議書決議「原決議（即懲戒處分1）撤銷。
林志憲（即被上訴人）應予停止業務10個月」（下稱覆審決議1）。
㈡屏東縣潮州鎮公所（下稱潮州鎮公所）以104年10月19日潮鎮建字第10431865600號函稱被上訴人於100年2月24日經訴外人陳文志向其所營昊峪土木技師事務所（下稱昊峪事務所）借牌投標「100年度潮州鎮基礎工程委託設計監造案」（與上開系爭高雄殯葬處5件採購案合稱系爭6件採購案）而得標，並經屏東地檢署檢察官為緩起訴處分（102年度偵字第8724號），認定被上訴人涉嫌違反100年6月22日修正公布前技師法第19條第1項第1款規定，遂依同法第42條規定報請上訴人懲戒。
經上訴人交付所設技師懲戒委員會作成107年1月25日工程懲字第104111601號技師懲戒決議書裁處「土木工程科技師林志憲（即被上訴人）應予停止業務3個月」（下稱懲戒處分2，與懲戒處分1合稱系爭懲戒處分）。
被上訴人不服，提起覆審，經上訴人所設技師懲戒覆審委員會作成107年7月23日工程覆字第107021302號技師懲戒覆審決議書決議「原決議（即懲戒處分2）撤銷。
林志憲（即被上訴人）應予停止業務2個月」（下稱覆審決議2，與覆審決議1合稱系爭覆審決議）。
被上訴人對系爭覆審決議俱表不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：系爭懲戒處分及系爭覆審決議不利於被上訴人部分均撤銷。
經原審以107年度訴字第1156號判決（下稱原判決）撤銷系爭覆審決議不利被上訴人部分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決意旨略以：
㈠技師法第19條第1項所課予技師於執行業務時，應遵守與業務有關之法令，不得違反或廢弛其業務應盡之義務；
其中第1款係參照政府採購法第87條第5款規定，將容許他人借用本人名義招攬業務納入禁止行為，則本件上訴人裁處被上訴人違反技師法第19條第1項第1款規定，自非單純規範技師職業團體內部之紀律事項，而已具有公法上外部管理規範性質，係屬行政法上義務，且依同法第40條第1項第3款對於違反者所施予之不利處分，屬行政罰法第2條第1款之限制或禁止行為之處分，並具有非難性，自屬裁罰性之不利行政處分，應有行政罰法有關裁處權時效規定之適用。
又技師法第44條第1項第3款既定有免議之規定，參諸行政罰法第1條但書，自應優先適用。
再者，有關懲戒之裁處權時效，係以「違法行為終了時」起算，則系爭懲戒處分指稱被上訴人容許訴外人陳文志借用昊峪事務所名義投標、承作標案執行業務，違反技師法第19條第1項第1款規定，自應於陳文志借用被上訴人名義完成工作並驗收完畢，始認其行為業已終了。
故就本案系爭6件採購案，分別由高雄殯葬處、潮州鎮公所於工程驗收合格後5年內移付上訴人辦理懲戒，業經系爭懲戒處分核認屬實，均未罹於技師法第44條第1項第3款所定5年之懲戒時效，被上訴人主張本件業已逾裁處權時效，難以採憑。
㈡技師法於61年12月15日修正新增有關技師懲戒之規定，斯時修正草案說明指稱其懲戒及覆審制度係比照會計師法相關規定，復參諸司法院釋字第295號解釋認會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於最終之訴願決定，則技師懲戒之覆審程序，自應為相同解釋，即相當訴願程序。
準此，系爭覆審決議既均有標明對其不服時，得於決議書送達次日起2個月內，向懲戒機關所在地之行政法院提起行政訴訟，則被上訴人據以提起本訴，自無不合。
另本件覆審決議1於主文諭知懲戒處分1撤銷，改處被上訴人停止業務10個月，係撤銷懲戒處分1停止業務2個月、駁回（即維持）懲戒處分1停止業務10個月；
而覆審決議2於主文諭知懲戒處分2撤銷，改處被上訴人停止業務2個月，係撤銷懲戒處分2停止業務1個月、駁回（即維持）懲戒處分2停止業務2個月，參行政訴訟法第24條規定，撤銷部分既對被上訴人有利，不得聲明不服，至駁回部分則係維持系爭懲戒處分，應以作成該等處分之機關為原處分機關，而以作成系爭覆審決議之機關為訴願機關。
㈢訴願法第1章第2節「管轄」係關於訴願事件管轄權之一般性規定，如無其他法律或法規之特別規範，應依該等規定決定訴願事件管轄權之歸屬。
又會計師懲戒委員會得以其名義製作會計師懲戒決議，受處分人不服提起覆審，係由會計師懲戒覆審委員會以其名義製作決議書；
受處分人仍不服，則以會計師懲戒委員會為被告提起行政訴訟，為行政機關及行政法院於實務多年來所遵循，符合司法院釋字第295號解釋所揭示訴願程序之法理，實值贊同。
對此，有關技師之懲戒及覆審程序，技師法及上訴人依該法授權所訂技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則對於技師懲戒及覆審之處理機關、組織、審議程序、決議及記載方式等規範，比照會計師法相關規定，懲戒及覆審機關應分別為技師懲戒委員會、技師懲戒覆審委員會掌理（技師法第40條、第45條參照），亦符合司法院釋字第295號解釋意旨所揭訴願之法理。
㈣本件技師懲戒及覆審雖分別由上訴人技師懲戒委員會及懲戒覆審委員會討論、決議，然其處理機關卻同為上訴人，以致原懲戒機關為上訴人、覆審機關亦為上訴人，有違司法院釋字第295號解釋意旨及訴願程序（即訴願法第4條有關提起訴願原則上應以上級機關為訴願機關）之法理。
又技師法於89年1月19日修正第4條明定其中央主管機關為行政院公共工程委員會即上訴人；
上開技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第18條（95年12月29日修正變更條號至第22條，內容未作變更）於同年4月15日修正時規定：「懲戒委員會及覆審委員會之決議書，均以中央主管機關名義行之。」
，惟實務上為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力，亦有由相關機關支援其他機關之人員編制，或由相關機關代為編列其他機關預算之情，尚難因該其他機關之人員編制及預算未完全獨立，而否定其行政機關之地位。
況會計師懲戒委員會及懲戒覆審委員會對於會計師懲戒事項具有為行政處分之機關權限，前者所為懲戒決議屬行政處分，後者所為覆審決議相當於訴願決定，業具司法院釋字第295號解釋闡述在案。
凡此，均足認上訴人顯非對外行文系爭覆審決議之適格當事人，其援引技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第22條規定，認系爭懲戒處分及覆審決議均以上訴人名義為之於法有據，容有誤會，當無可採。
㈤本件技師懲戒之覆審程序既有前述瑕疵，自無可維持，是被上訴人訴請撤銷為有理由，爰將系爭覆審決議均撤銷，由上訴人移由適格之訴願機關另為適法決定。
四、上訴意旨略以：
㈠觀技師法第2條、第45條、第46條、第48條第1項暨依該項授權所訂技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第2條等規定可知，上訴人為技師法之主管機關，且依法由其設置技師懲戒覆審委員會處理覆審案件，自具有技師懲戒覆審案件之管轄權；
又技師法業就技師不服技師懲戒委員會之決議，定有得向技師懲戒覆審委員會提起覆審予以救濟之明文，實質相當於訴願程序，並就委員會之設置、組織、處理程序等授權訂定規則，自應排除適用訴願法之一般原則性規定。
原判決僅因本件系爭懲戒處分及覆審決議形式上均以上訴人名義作成，認其非中央各院，有違訴願法第4條原則上應向上級機關提起訴願之規範，並據認系爭覆審決議之當事人不適格而逕予撤銷，要求上訴人移由適格之訴願機關另為適法決定，容有不適用法規或適用法規不當之情。
㈡專門職業人員之懲戒委員會及懲戒覆審委員會設於同一機關，亦有其他立法例採之，諸如：法醫師懲戒辦法第2條、記帳士懲戒委員會與懲戒覆審委員會組織及審議規則第2條、第3條暨會計師懲戒委員會與懲戒覆審委員會組織及審議規則第2條、第4條等規定。
復參技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第5條第1項、第9條、第16條第1項、第2項、第19條暨第22條等規定，技師懲戒處分及覆審決議，僅形式上以上訴人名義行之，實質上仍由不同委員會獨立審議決定，非由上訴人行政體系自行決定，亦可使機關再行檢討行政處分之適法性，不影響技師救濟權益及行政機關自我審查之功能，實符合訴願程序之法理。
況歷來司法實務就技師懲戒案件，亦肯認以上訴人為被告機關。
詎原判決僅因技師懲戒及覆審決議形式上均以上訴人名義行之，率認有違訴願程序之法理，論以本件系爭覆審決議之當事人不適格，不但與歷來司法實務見解扞格，亦影響懲戒案件之安定性，不利技師職業秩序及技術服務品質之維護，且與技師法第45條規範之程序不符，容有不適用法規或適用法規不當之情。
㈢技師懲戒委員會及懲戒覆審委員會均無獨立人員編制暨預算，亦無關防，僅屬任務編組之內部單位，非機關，自難以自己名義對外行文，故其所作決議書依技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第22條規定，以上訴人名義行之，於法尚無不合，並有行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第28條第2項、內政部建築師懲戒覆審委員會組織規程第13條等相類似規定可參。
復觀本院97年度判字第120號判決意旨，懲戒委員會及懲戒覆審委員會是否為機關，原則仍應依法理通說以有無獨立之編制、預算及關防為斷；
併參司法實務亦曾有認懲戒覆審委員無當事人能力之見解。
則原判決未慮及此，僅因系爭懲戒處分及覆審決議均由上訴人作成，率認有違司法院釋字第295號解釋意旨及訴願程序之法理，容有未適用法規或適用法規不當之違誤。
五、經核原判決有違背法令之情形，應予廢棄發回。
茲論述理由如次：
㈠按訴願管轄原則上固依機關隸屬關係定之，惟「訴願管轄，如法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」
為訴願法第5條第2項明定。
且司法院釋字第295號解釋理由復載謂：「憲法保障人民之訴願權，其目的在使為行政處分之機關或其上級機關自行矯正其違法或不當處分，以維護人民之權益，若法律規定之其他行政救濟途徑，已足達此目的者，則在實質上即與訴願程序相當，自無須再踐行訴願程序。」
之意旨。
是以訴願制度旨在使行政機關得以自我省察，糾正違法失當之行政處分，俾減省不必要之行政訴訟，並非以層級管轄為必要。
故立法者斟酌專門職業人員懲戒事件之特殊性，對於其懲戒處分之作成及行政救濟（訴願）制度，特別立法規定於同一中央機關內設置不同審級之審議委員會獨立審議決議行之，自享立法形成之自由，本於權力分立原則，行政法院應予以尊重。
㈡復按技師法第2條規定：「技師之主管機關：在中央為行政院公共工程委員會；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（巿）為縣（巿）政府。」
第40條第1項規定略以：「技師之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下列規定行之：……」第45條規定：「被懲戒之技師對技師懲戒委員會之決議不服時，得於決議書送達之翌日起20日內，向技師懲戒覆審委員會申請覆審。」
及第48條規定：「（第1項）技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會之設置、組織、委員應迴避之事由，懲戒與覆審之進行、審議、決議、處理程序及其他應遵行事項之規則，由中央主管機關定之。
（第2項）前項技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會之委員，由中央主管機關就下列人員派兼或聘兼之，其中具法學專業者所占比率，不得少於三分之一：一、該科別或該科別所屬數科聯合技師公會代表。
二、學者專家或社會公正人士。
三、主管機關與相關行政機關人員。」
㈢準此以論，關於技師之懲戒及其覆審，技師法既已特別規定由中央主管機關派兼或聘兼委員組成技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會行使之，自應排除訴願法第4條規定之適用。
則上訴人本於技師之中央主管機關地位，其依據技師法第48條第1項授權規定，訂定技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第2條規定：「技師懲戒委員會（以下簡稱懲戒委員會）及技師懲戒覆審委員會（以下簡稱覆審委員會），由中央主管機關分別設置之。」
第5條規定略以：「懲戒委員會置委員19人，其中1人為主任委員，由中央主管機關指派主管人員兼任；
其餘委員，由中央主管機關就下列各款人員聘（派）兼之，其中具法學專業者所占比率，不得少於3分之1：一、技師公會代表5人；
其中至少2人為被付懲戒技師同一科別或該科別所屬數科聯合技師公會代表，被付懲戒技師科別未設立技師公會者，為其依本法第24條規定所加入科別之技師公會或數科聯合技師公會代表。
二、學者專家或社會公正人士7人。
三、主管機關與相關行政機關代表6人：（一）法務部代表1人。
（二）技師中央主管機關代表1人。
（三）技師中央目的事業主管機關代表4人。
前項第1款委員由各科別技師公會及數科聯合技師公會各推薦1人；
同一科別技師公會或數科聯合技師公會僅1個者，得推薦2人；
全國性公會得推薦5人，由中央主管機關建立名單。
辦理個案懲戒審議時，由懲戒委員會主任委員自名單中擇定之。
第1項第3款委員，由相關機關各指派2人，由中央主管機關建立名單。
辦理個案懲戒審議時，由懲戒委員會主任委員自名單中擇定之。
其任職機關異動時，機關應即重新指派。
」第16條規定略以：「覆審委員會置委員19人，其中1人為主任委員，由中央主管機關指派主管人員兼任；
其餘委員，由中央主管機關就下列各款人員聘（派）兼之，……（第2項）懲戒委員會之委員，不得兼任覆審委員會之委員。」
核無違背母法授權之意旨，並無限制或妨礙人民訴願權或訴訟權之行使，難認有牴觸憲法第16條規定之虞，自得予以援用。
㈣是以，本件上訴人適用技師法第2條、第40條第1項、第45條及第48條及技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第2條、第16條等規定，於機關內設置技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會，並派兼或聘兼不同之委員組成，由各該委員會以合議方式獨立行使技師懲戒及其覆審之權限（技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第9條及第19條參照），而於懲戒處分及覆審決議作成後，再依據技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第22條「懲戒委員會及覆審委員會之決議書，均以中央主管機關名義行之。」
之規定，以上訴人之機關名義及其代表人職稱姓名，將系爭懲戒處分及覆審決議對外行文（分見原審卷第43頁、第73頁、第75頁、第97頁、第98頁、第123頁及第142頁），核與由上訴人之機關首長本於職權所為決定有別。
再觀諸卷附系爭懲戒處分與系爭覆審決議係由不同委員所組成之技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會分別作成，並各冠以「行政院公共工程委員會技師懲戒委員會」與「行政院公共工程委員會技師懲戒覆審委員會」名義（見原審卷第45頁至73頁、第77至97頁、第101至121頁及第125至142頁），亦核無覆審受理權限欠缺或組織不合法之違法情形。
當不能因上訴人依據技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則第22條之規定，以上訴人之機關名義對外行文，即謂系爭覆審決議之覆審程序有違法瑕疵，構成應予單獨撤銷之事由。
㈤從而，本件原判決徒以系爭懲戒處分與系爭覆審決議均由上訴人機關名稱「行政院公共工程委員會」及其代表人「主任委員吳澤成」具銜，蓋用「行政院公共工程委員會關防」之公印文，對外行文為由，論斷系爭覆審決議之覆審程序有違法瑕疵，而單獨予以撤銷，核諸上開說明，自有適用法令不當之違背法令情形。
六、綜上所述，原判決既有上述可議之判決違背法令情形，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。
惟因本件系爭懲戒處分適法與否之相關事實，尚未經原審調查明確，本院無從自為判決，爰發回更為審理，另為適法裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 4 月 8 日
書記官 莊 子 誼