最高行政法院行政-TPAA,109,判,121,20200312,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第121號
上 訴 人 法蓮寺
兼 代表 人 陳桂英
共 同
訴訟代理人 吳永茂 律師
被 上訴 人 新竹縣政府

代 表 人 楊文科
訴訟代理人 許美麗 律師
蔡麗雯 律師
古旻書 律師

上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國107年8月2日
臺北高等行政法院106年度訴字第1729號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件被上訴人之代表人已於民國107年12月25日變更為楊文科，資據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、本件事實經過：
(一)緣被上訴人為辦理「新竹縣新埔田新區段徵收開發案」（下稱系爭區段徵收），報經內政部99年5月17日內授中辦地字第0990724485號函核准徵收新竹縣○○鎮○○段(下稱○○段15地號等568筆土地。
上訴人法蓮寺所有之建物坐落○○段608地號土地，上訴人陳桂英所有之建物坐落○○段607、609-1地號土地（詳如原判決附表所示），均位於系爭區段徵收範圍內，屬都市計畫宗教專用區用地，區段徵收後新地號為新竹縣○○鎮○○段285地號土地（下稱系爭土地）。
(二)上訴人以現況係宗教建物為由，向被上訴人申請建物基地原位置保留，經被上訴人依新竹縣區段徵收建物基地申請原位置保留分配審核作業要點（下稱作業要點）審核後，依作業要點第5條第3項第1款規定就合法基層面積之2倍所計算之土地面積數據，按區段徵收後該街廓評定單價繳交差額地價；
超過上開面積部分以參考鄰近標售土地價格提送新竹縣政府財務審查委員會審議專案保留之價格繳交，經提送103年8月6日新竹縣政府縣有財產審議委員會第161次會議（下稱縣有財產審委會第161次會議）決議，被上訴人以104年1月14日府地徵字第1040000026號函（下稱被上訴人104年1月14日函）通知上訴人限期繳納差額地價。
(三)上訴人收受上開函後，旋以104年2月6日法蓮字第104001號函向被上訴人陳情，主張法蓮寺為宗教使用區，應依土地徵收條例第47條規定減輕應繳納之差額地價。
被上訴人則以104年4月1日府地徵字第1040030630號函復上訴人（下稱被上訴人104年4月1日函），表明經縣有財產審委會第161次會議決議，系爭土地審定市價為新臺幣（下同）38,600元/㎡，按上訴人持分比例計算應繳差額地價之結果，限期上訴人陳桂英應繳8,485,112元，上訴人法蓮寺則應繳53,324,674元，共計61,809,786元。
上訴人於106年7月18日以法蓮字第106002號函（下稱系爭106年7月18日函）向被上訴人申請就系爭土地上建物基地原位置保留應繳差額地價款調整為36,000,000元，並敘明應調整差額地價款之理由。
被上訴人於106年7月27日以府地徵字第1060091352號函（下稱系爭函）予以否准，並於該函要求上訴人繳納差額地價款61,809,786元。
(四)上訴人不服系爭函，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及系爭函均撤銷。
2.被上訴人應依上訴人106年7月18日之申請作成系爭土地應繳納差額地價款，上訴人陳桂英部分調整為2,357,239元，上訴人法蓮寺部分調整為33,642,761元之行政處分。
經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於系爭區段徵收，原審於言詞辯論期日依職權詢問，被上訴人104年1月14日函有無提起行政救濟？兩造均回答沒有；
對104年4月1日函有無提起行政救濟？上訴人訴訟代理人亦回答沒有；
上訴人再以系爭106年7月18日請求，有無行政程序法第128條的意思？上訴人訴訟代理人答稱上訴人要重新請求，不是行政程序法第128條的意思。
則系爭區段徵收有關系爭土地之配地權值及應繳市價差額，經審核後重新計算上訴人法蓮寺應繳53,324,674元、上訴人陳桂英應繳8,485,112元整之法律效果，既已經被上訴人104年1月14日函、104年4月1日函之行政處分確認，上訴人既未提起行政救濟，於期間過後，亦不依據行政程序法第128條規定主張該行政處分應予撤銷、廢止或變更，則本件建物基地原位置保留差額繳款之數額及程序已然確定，上訴人均未對前揭處分提起救濟，本件上訴人應繳納之金額，即已確認。
(二)系爭區段徵收計畫書載明，考量區段徵收範圍內土地所有權人負擔公平正義原則，故不予減輕原位置保留分配應繳納之差額地價。
並經內政部99年5月17日核定在案。
細繹系爭函內容，實係被上訴人通知上訴人，仍應依被上訴人104年4月1日函繳納差額地價。
核其性質僅屬單純之法令依據敘述或理由說明，不對上訴人生任何法律效果，自非行政處分。
另觀諸系爭106年7月18日函之首行、主旨、說明及署名，尚難認上訴人陳桂英已向被上訴人提出申請。
是上訴人陳桂英未經申請即提起本件課予義務訴訟，其起訴屬不備要件，應予駁回。
(三)縱令上訴人陳桂英曾提出請求，惟查上訴人主張之請求權依據是土地徵收條例第47條第1項，該規定係區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減輕其依同條例第46條規定應繳納之差額地價，減輕比例由主管機關視實際情形定之，並非人民得直接據以主張向行政機關請求作成一定行政處分之請求權基礎。
況該條所指主管機關亦應係內政部而非被上訴人，上訴人起訴對被上訴人而為請求，於法無據。
則上訴人主張其得依土地徵收條例第47條第1項規定提出本件申請，顯無可採。
(四)綜上，系爭函並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，上訴人對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。
上訴人提起本件課予義務訴訟部分，因上訴人陳桂英未曾依法申請，起訴為不合法，且無從補正，應予以駁回，且上訴人並無公法上之請求權，上訴人請求如聲明所示，為無理由，應以判決駁回。
本件上訴人之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回。
五、上訴意旨略謂：
(一)觀諸系爭106年7月18日函內容，確係申請調整上訴人法蓮寺及上訴人陳桂英應繳差額地價款。
又上訴人陳桂英為上訴人法蓮寺之代表人，原各自單獨所有土地，經區段徵收後合併為單1筆系爭土地，渠等對被上訴人申請調整應繳差額地價款，屬共同不可分之權利，應以系爭106年7月18日函之內容作為申請人主體之論據。
原判決拘泥於「法蓮寺函」之外觀形式，無視該函存有上訴人陳桂英之申請調整應繳差額地價款內容，已有理由不備之違背法令。
且被上訴人以之回復之系爭函受文對象為「陳桂英」及「法蓮寺」，上訴人陳桂英及上訴人法蓮寺對系爭函不服，自有權循序提起行政訴訟。
原判決僅以系爭106年7月18日函之發文者作為上訴人陳桂英未經申請即提起課予義務訴訟之依據，無視系爭函之發文對象亦包括上訴人陳桂英，亦有理由不備之違背法令情事。
(二)系爭區段徵收案之主辦機關為被上訴人，且依土地徵收條例第2條規定，主管機關在縣（市）為縣（市）政府，是土地徵收條例第47條所稱主管機關，當然係新竹縣政府即被上訴人。
況被上訴人於訴願程序及訴訟程序皆未抗辯其並非上開規定之主管機關，原判決錯誤認定土地徵收條例第47條之主管機關為內政部，應有理由不備之違背法令。
(三)系爭函未同意調整上訴人就系爭土地上建物基地原位置保留應繳差額地價款，進而要求上訴人繳納差額地價款61,809,786元，此已有否准上訴人所為申請之事實，系爭函之性質應屬行政處分。
(四)上訴人所有土地經系爭區段徵收後，土地面積短少1,413.02㎡，已與徵收後所獲得土地增值之利益，互為對價關係。
然被上訴人竟未將此客觀狀態，列為上訴人應繳差額地價之評定條件。
且被上訴人將系爭土地之配地權值單元地價認定為19,000元/㎡，同時審定建物基地原位置保留選配土地之地價為38,600元/㎡，已生不合理不合法之審定標準及結果。
(五)依土地徵收條例第47條規定之立法理由及文義論究，辦理區段徵收範圍內之建物基地原位置保留土地，若已定為宗教團體用地，主管機關即應減輕應繳納之差額地價。
此為強制規定，並無裁量空間。
被上訴人既已審核通過上訴人之建物基地申請原位置保留分配，且使用分區列為宗教團體用地，卻未依土地徵收條例第47條規定審定上訴人應繳交之差額地價款，反倒以街廓評定市價作為評定依據，其所為處分當有違法失當。
且上訴人有權依土地徵收條例第47條規定，向主管機關即被上訴人申請減輕應繳納之差額地價，原判決認定該規定非人民得據以向行政機關請求作成一定行政處分之請求權基礎，應有不適用法令之違誤等語。
六、本院查：
(一)按土地徵收條例第47條規定：「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減輕其依前條規定應繳納之差額地價，其減輕比例由主管機關視實際情形定之，並載明於區段徵收計畫書。」
核此規定，並非賦予獲准按原位置保留分配之原土地所有權人有請求主管機關減輕應繳納差額地價之權利，原土地所有權人如認為主管機關所通知之應繳納差額地價違法，希望能夠減輕，應對於該決定減輕比例之區段徵收處分或對於該決定差額地價之行政處分，於法定救濟期間內予以爭訟，阻其確定。
(二)次按土地徵收條例第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。」
（101年1月4日修正公布前之規定為：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」
）由此規定與前引土地徵收條例第47條規定結合觀察可知，上開所稱之減輕比例係由區段徵收當地直轄市或縣（市）政府定之，並載明於區段徵收計畫書，報請中央主管機關內政部核准；
內政部所核准之區段徵收計畫書為區段徵收處分內容之一部分，區段徵收處分之相對人如對於減輕比例有所不服，得依法提出訴願以資救濟。
查本件新埔田新區段徵收計畫書載明：「拾參、原位置保留分配土地之差額地價減輕比例：依土地徵收條例第47條規定：『區段徵收範圍內之建築改良物，其不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫者，得按原位置保留分配並減輕應繳納之差額地價』，爰此，本府將依區段徵收實施辦法第18條規定，訂定原位置保留分配審核作業規定，作為區段徵收範圍內合法建物所有權人申請原位置保留之審核依據。
惟考量區內土地所有權人負擔公平正義原則，故不予減輕原位置保留分配應繳納之差額地價。」
並經內政部99年5月17日內授中辦地字第0990724485號函核定在案，此為原審依法認定之事實。
上訴人如認上開區段徵收計畫書不予減輕差額地價，係違反土地徵收條例第47條「強制規定」，依前開說明，自應於收受該區段徵收處分後之法定救濟期間內提起行政爭訟，而非於區段徵收處分作成多年後再請求被上訴人「另為考量」。
(三)又按土地徵收條例第4條第6項規定：「區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」
第44條第1項第1款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，……其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。
其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。」
第46條規定：「（第1項）區段徵收土地所有權人應領抵價地面積與實際領回抵價地之面積有所增減時，依下列規定處理：一、實際領回抵價地之面積超過應領之面積者，就其超過部分按評定區段徵收後地價繳納差額地價。
……（第2項）前項第1款應繳納之差額地價，經限期繳納，屆期仍未繳納者，得移送法院強制執行。
（第3項）未繳納差額地價之抵價地，不得移轉或設定他項權利。」
區段徵收實施辦法第18條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理本條例第47條規定申請按原位置保留分配土地，得會商需用土地人訂定原位置保留分配審核作業規定。」
第34條第2項規定：「地籍測量後，主管機關應以實際測量之面積核計土地所有權人實際領回抵價地之面積，並依本條例第46條規定核算差額地價，通知土地所有權人繳納或領取。
土地所有權人應繳納之差額地價，逾期未繳納者，依本條例施行細則第53條規定辦理；
應領取之差額地價，逾期未領取者，依法提存。」
由以上規定復可知，原土地所有權人就抵價地應繳納之差額地價，係由該管直轄市或縣（市）主管機關依法計算後，作成行政處分通知原土地所有權人；
申准原位置保留分配之原土地所有權人，所應繳納之差額地價，亦同此程序處理。
原土地所有權人如認上開處分所為差額地價之計算或折算違法而有所不服，得依法提出訴願以資救濟。
查關於本件差額地價，經被上訴人於提送縣有財產審議委員會103年8月13日審議通過後，被上訴人以104年1月14日函通知，經上訴人法蓮寺以104年2月6日函向被上訴人陳情依土地徵收條例第47條減輕繳納差額價款，並予分期繳款，被上訴人復以104年4月1日函復上訴人所有配地權值及應繳市價差額經審核後重新計算上訴人分別應繳金額，此為原審依法認定之事實。
上訴人如認上開差額地價之計算，除有違反土地徵收條例第47條規定外，尚有其他違反法令之情事，依前開之說明，自應於收受上開核算差額地價處分後之法定救濟期間內提起行政爭訟，而非於經過2年多後再請求被上訴人「另為考量」。
(四)綜上，上訴人於區段徵收處分及差額地價之核算處分確定後，以並非賦予人民減輕差額地價請求權之土地徵收條例第47條為據，請求被上訴人「另為考量」予以「調整」，於法自屬無據，被上訴人未予准許，於法並無不合，原判決遞予維持之結論，自亦無不合。
至土地徵收條例第47條所稱之主管機關，係區段徵收土地之直轄市或縣（市）政府，而非指中央主管機關，已於理由六（二）說明，原判決予以誤認，於法固有未合，惟此誤認不影響本件上訴人不能持該條規定以為請求調減差額地價依據之結論，上訴意旨執此求為廢棄原判決，不能准許。
再上訴意旨指摘原判決誤認上訴人陳桂英未據提出申請一節，經核該104年2月6日「法蓮寺函」是否應嚴格認定上訴人陳桂英除以上訴人法蓮寺代表人（住持）為法蓮寺「申請」外，並無為其本人「申請」之意思，非無研求之餘地，惟查本件上訴人之請求既屬無據，則原審復以判決駁回上訴人陳桂英此部分之起訴，則此一認定亦不致影響判決結論，上訴意旨執此求為廢棄原判決，亦不能准許。
職是，上訴意旨求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 蘇 婉 婷