最高行政法院行政-TPAA,109,判,129,20200312,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第129號
上 訴 人 王威智
訴訟代理人 顧定軒 律師
李銘洲 律師
上 一 人
複 代理 人 陳可薇 律師
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 楊景超 律師
參 加 人 新北市板橋江翠北側地區（發展單元FG區）自辦市 地重劃會

代 表 人 林天佑

上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國108年7月3日
臺北高等行政法院107年度訴字第477號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決關於駁回上訴人備位聲明部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人所有坐落原新北市○○區○○○段○○○小段000之0地號土地（應有部分1/10）為新北市板橋江翠北側地區（發展單元FG區）自辦市地重劃區（下稱江翠北側重劃區）範圍內土地。
江翠北側重劃區計算負擔總計表（下稱計算負擔總計表）經參加人第14次理監事會審議通過，報被上訴人以民國102年7月5日北府地劃字第1022142045號函（下稱被上訴人102年7月5日函）核定在案。
嗣參加人第20次理監事會決議修正計算負擔總計表，第22次、第24次理監事會決議修正臨街地特別負擔面積，報經被上訴人分別以104年1月15日新北府地劃字第1040052222號函（下稱被上訴人104年1月15日函）、104年5月28日新北府地劃字第1040957063號函（下稱被上訴人104年5月28日函）、104年7月13日新北府地劃字第1041276306號函（下稱被上訴人104年7月13日函，與被上訴人104年1月15日函及被上訴人104年5月28日函下合稱原處分）核定在案。
其後參加人以104年7月20日江翠自劃字第104072002號函（下稱參加人104年7月20日函），將重劃分配結果及重劃後土地分配之各項圖冊及決議等，報被上訴人以104年7月27日新北府地劃字第1041349990號函（下稱被上訴人104年7月27日函）准予備查，並自104年7月29日起至104年8月28日止，於參加人及新北市板橋區公所（下稱板橋公所）公告30日，其中環翠段18號土地（應有部分9706/100000）分配予上訴人。
上訴人不服原處分，提起訴願，遭不受理後，提起行政訴訟，聲明請求判決：㈠先位聲明：確認原處分均無效；
㈡備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
經原審認其所提先位之確認訴訟無理由，備位之撤銷訴訟不合法，而以原判決併予駁回。上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、參加人於原審之陳述，均引用原判決所載。
三、原審認上訴人所提先位之確認訴訟無理由，備位之撤銷訴訟不合法，而以原判決併予駁回，係略以：㈠關於先位之確認訴訟：⒈上訴人於訴願書主張原處分皆無首長職銜簽字章，應屬無效；
被上訴人亦於訴願答辯書主張原處分並非無效，應認上訴人在提起確認原處分無效之訴訟前，已向被上訴人請求確認無效而未得允許，被上訴人及參加人主張上訴人未踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序，所提確認訴訟不符實體判決要件，尚有誤解。
⒉被上訴人敘明原處分正本隨文函送參加人，被上訴人僅得以其公文系統列印原處分提供予臺灣新北地方法院（下稱新北地院），故雖無用印章，仍與正本內容相符，並提出列有首長職銜簽字章之函文附卷可稽，上訴人主張，實屬誤解，不足採認。
⒊原處分之說明欄已載明核定計算負擔總計表之法律依據及理由，雖內容簡略，然尚可知悉整體處分之意旨，要無上訴人指摘未敘明理由之情形。
⒋上訴人指摘參加人第22次、第24次理監事會決議之街廓分配線劃設，為明顯重大瑕疵；
且依相關法規體系排序、臺北市政府自辦市地重劃相關作業流程及法規、被上訴人處理他案重劃業務處理流程可知，於計算負擔總計表編製後，才能進行土地分配計算，而計算負擔總計表編製後並未送核定前，上訴人所有土地已於計算負擔總計表之流程內優先被分配於公共設施用地負擔圖中，顯不符合規定，被上訴人之核定應屬重大違法而無效等各項違法性疑義之爭點，雙方猶有爭執，尚需深入審查。
且此涉及上訴人請求撤銷參加人理監事會決議之民事訴訟案件，分經新北地院105年度訴字第2250號判決、臺灣高等法院（下稱高院）106年度上字第377號判決在案，現由最高法院審理中，可見仍需由具高度法律專業訓練及專業能力之法官，經開庭程序調查、審理，逐一釐清爭點，始能作出判斷，顯非一望即可獲知之重大明顯瑕疵。
上訴人主張原處分有行政程序法第111條第7款所定情形而無效，為無理由。
㈡關於備位之撤銷訴訟：原處分之收文對象為參加人，上訴人雖非原處分之相對人，惟參加人104年7月20日函將重劃分配結果及重劃後土地分配之各項圖測及決議等文件，報經被上訴人，並以被上訴人104年7月27日函准予備查，自104年7月29日至104年8月28日止，於參加人及板橋公所公告30日，公告圖冊內容包括土地分配公告、計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、現金補償清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖、重劃前後地價圖等件；
公告事項並載明如對重劃分配結果有異議時，應於公告期間內以書面向參加人提出異議之救濟教示。
上訴人不服土地重劃分配結果，於104年8月24日提出異議，足見其至遲於異議時即已知悉計算負擔總計表。
再者，參加人分別於104年9月12日、104年10月24日、105年6月6日與上訴人進行協調，仍協調未果，上訴人遂請議員幫忙調閱資料，而依上訴人於105年12月17日向被上訴人政風處之陳情書所載，上訴人於105年6月17日亦已知悉原處分及計算負擔總計表。
從而上訴人於106年10月17日提起訴願，主張原處分無效或撤銷原處分，其未於知悉時30日內提起訴願，顯逾法定訴願期間，訴願機關以其訴願逾期，自程序上為不受理決定，核無不合。
上訴人復對之提起行政訴訟，應認其起訴不備其他要件，顯不合法。
上訴人主張之實體理由，即毋庸審究等由，為其判斷之基礎。
四、上訴意旨略以：㈠參加人於第22次、第24次理監事會議中，檢附無端修改之公共設施用地負擔圖（即計算負擔總計表之相關證明文件，且為記載各街區的街廓分配線劃設情況，與記載各街區街廓分配線劃設後的臨街地特別負擔面積），將上訴人之土地分配於參加人第22次、第24次理監事會議相關附件的公共設施用地負擔圖上之G2街廓中，即參加人於計算負擔總計表之階段，逕就上訴人之土地先行扣除相關負擔後，分配在公共設施用地負擔圖中，未使上訴人之土地與其他土地一同分配計算後再依原位次分配，已違反行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第33條第1項、第33條第2項、市地重劃實施辦法第31條第1項規定。
被上訴人於原審107年8月14日審理時，曾自認「計算負擔總計表及土地分配均屬參加人的權責，參加人提出計算負擔總計表時，因為尚未有土地分配，故被上訴人並不知道土地分配的情形，參加人在程序中會先提出計算負擔總計表給被上訴人核定，計算負擔總計表經被上訴人核定後，參加人才依計算負擔總計表之內容進行後續土地分配，參加人於土地分配後再向被上訴人提出核備，土地分配經被上訴人核備後再公告」等語，被上訴人竟未於參加人檢送計算負擔總計表與相關附件時，實質審查是否符合重劃流程，以致發生上訴人土地遭先行扣除負擔，並分配於計算負擔總計表相關證明文件的公共設施用地負擔圖中，剩餘土地於計算負擔總計表與相關文件（公共設施用地負擔圖）送核定後，再進行計算負擔與土地分配之違法情形，遽就參加人嗣後突然修改之分配方式而為各該核定，被上訴人此等「無端變更自身核定」，違反行政處分內容之安定性，顯有重大明顯之瑕疵，而屬無效。
原判決未就被上訴人此等未曾敘明理由而變更自身原有之核定，如何不構成重大明顯瑕疵詳為敘明，率論「本件顯非一望即可獲知之重大明顯瑕疵」外，且就行政處分倘若難稱有重大明顯瑕疵（此僅為假設語氣，上訴人仍否認之），則行政處分之違法，仍非不得予以撤銷，忽而不論，亦未敘明不採之理由，實有判決不備理由之違法。
㈡參加人於公告時，自始並無須公告計算負擔總計表核定等相關證明文件，無法稱參加人一旦公告，上訴人即可知悉計算負擔總計表核定等相關證明文件內容，更遑論訴願機關稱上訴人於公告期間內就重劃分配結果提出異議云云，訴願機關並未實質指出上訴人於公告時，已同時知悉相關行政處分、相關文件內容中有違法之瑕疵，則上訴人於106年9月19日及106年9月27日至高院閱卷知悉行政處分與相關文件後，因此提起訴願，並無遲誤訴願期間。
又上訴人係透過議員調閱3次之臨街地特別負擔（公共設施用地負擔圖），即被上訴人102年7月5日函、被上訴人104年5月28日函及被上訴人104年7月13日函，但自被上訴人107年5月21日行政訴訟答辯狀之敘述以觀，可知共有4次跟計算負擔總計表有關之核定函文，即被上訴人102年7月5日函、被上訴人104年1月15日函、被上訴人104年5月28日函及被上訴人104年7月13日函，可證上開核定函文與變更計算負擔總計表之次數，與上訴人知悉之次數不同，且各該函文正本之收件人均僅有參加人而已，故被上訴人雖稱參加人已公告，然參加人實際公告之方式及內容，均未經被上訴人舉證所公告之內容確實有該等處分之詳細內容及相關附件，被上訴人未能實質證明上訴人知悉之內容，如何能稱上訴人早已知悉原處分？原判決遽論上訴人已逾訴願期間等，就應調查之證據未予調查，有不備理由之違法等語。
五、本院查：
㈠上訴駁回（即先位聲明之確認訴訟）部分：
⒈行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
⒉經查，原判決就上訴人指摘原處分無首長職銜簽字章、原處分未敘明理由，並有各項違法性疑義，而有原處分無效等情，業已論明：被上訴人提出列有首長職銜簽字章之函文可稽，原處分之說明欄已載明核定計算負擔總計表之法律依據及理由，雖內容簡略，然尚可知悉整體處分意旨，要無未敘明理由之情形，至於上訴人指摘各項違法性疑義之爭點，雙方猶有爭執，尚需深入審查，且此涉及上訴人請求撤銷參加人理監事會決議之民事訴訟案件，分經新北地院、高院判決，現由最高法院審理中，仍需由具高度法律專業訓練及能力之法官，經調查、審理，逐一釐清爭點，始能判斷，原處分顯無行政程序法第111條第7款所定一望即知之重大明顯瑕疵之無效情形等語，而駁回上訴人在原審此部分之訴，核無違誤。
上訴意旨猶以：被上訴人未於參加人檢送計算負擔總計表與相關附件時，實質審查是否符合重劃流程，以致發生上訴人土地遭先行扣除負擔，並分配於計算負擔總計表相關證明文件的公共設施用地負擔圖中，剩餘土地於計算負擔總計表與相關文件（公共設施用地負擔圖）送核定後，再進行計算負擔與土地分配之違法情形，被上訴人遽就參加人嗣後突然修改之分配方式而為無端變更自身核定，違反行政處分內容之安定性云云，指摘原處分顯有重大明顯之瑕疵而屬無效，又原判決就此未詳為敘明，亦未就行政處分之違法仍非不得予以撤銷，敘明不採之理由，有判決不備理由之違法情形。
惟查行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而罹於無效，並非依當事人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，亦即該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，始足當之。
觀乎上訴人所主張上開原處分之違法瑕疵，均須透過證據調查始得判斷、認定，尚非一望即知有上訴人所指之違法情形，即非屬具有重大明顯之瑕疵。
從而，原判決駁回上訴人此部分之訴，並無違誤。
上訴論旨，猶執其個人之主觀見解，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
至原處分是否違法而應予撤銷，則屬本件備位聲明之審理範圍，附此敘明。
㈡廢棄發回（即備位聲明之撤銷訴訟）部分：
⒈行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。
同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
又同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。
故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
⒉行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
是以，提起撤銷訴訟應先踐行合法之訴願程序，訴願逾期即係未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟，屬起訴不備要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回之。
另訴願法第14條第1項、第2項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。
」「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。
但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」
其立法理由明揭：利害關係人非受行政處分之相對人，其提起訴願之期間，應自其知悉時起算；
為防止行政處分長久處於不確定之狀態，爰規定利害關係人自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起訴願。
又行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」
準此，行政處分之利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之；
倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1年內聲明不服時，可視為於法定期間內所為，惟仍受訴願法第14條第3項但書所定3年之限制。
再依行政程序法第99條規定：「（第1項）對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於10日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。
（第2項）前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」
及訴願法第61條規定：「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。
（第2項）前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」
可知，訴願人在合法期間，誤向非主管機關表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。
⒊為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，內政部依平均地權條例第58條第2項規定之授權，訂定發布獎勵重劃辦法，明定土地所有權人自辦市地重劃，應組織重劃會，以市地重劃區內全體土地所有權人為會員（獎勵重劃辦法第3條參照）；
重劃會經申請核定重劃範圍、徵求土地所有權人同意、研擬重劃計畫書向主管機關申請核定及公告並通知土地所有權人確定後，進行測量、調查及地價查估、拆遷補償及工程施工、計算負擔及分配設計等程序（獎勵重劃辦法第6條、第3章參照）。
而重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請主管機關核定（獎勵重劃辦法第33條第2項參照），並應將計算負擔總計表、分配清冊、分配圖、地籍圖、地號圖等圖冊公告公開閱覽30日及通知土地所有權人；
土地所有權人得於公告期間內對重劃分配結果提出異議，理事會應予協調處理，並將協調處理結果送會員大會追認；
協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判（獎勵重劃辦法第34條參照），請求民事法院予以撤銷重劃會土地分配之決議。
⒋經查，參加人依第14次理監事會決議，將計算負擔總計表報被上訴人102年7月5日函核定。
嗣參加人依第20、22、24次理監事會決議修正計算負擔總計表、臨街地特別負擔面積，報被上訴人以原處分（即被上訴人104年1月15日函、被上訴人104年5月28日函、被上訴人104年7月13日函）核定。
其後參加人104年7月20日函，將重劃分配結果及重劃後土地分配之各項圖冊及決議等，報被上訴人104年7月27日函准予備查，並自104年7月29日起至104年8月28日止，於參加人及板橋公所公告30日，公告圖冊為土地分配公告、計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、現金補償清冊、重劃後土地分配圖、重劃前後之地籍圖、地號圖及地價圖，且參加人之公告載明土地所有權人對重劃分配結果有異議時，應於公告期間內以書面向參加人提出異議。
上訴人不服參加人所為之土地重劃分配結果，於104年8月24日提出異議，經參加人於104年9月12日、104年10月24日、105年6月6日與上訴人協調未果，上訴人遂請議員幫忙調閱資料，並於105年12月17日向被上訴人政風處陳情，及向民事法院訴請撤銷參加人理監事會之土地分配決議或確認其土地分配決議無效，經新北地院105年度訴字第2250號判決、高院106年度上字第377號判決駁回（現由最高法院審理中）等情，為原審所確定之事實。
原判決因認上訴人至遲於104年8月24日異議時即已知悉計算負擔總計表，且上訴人請議員調閱資料而於105年12月17日提出陳情，亦知上訴人於105年6月17日調閱出有3次重劃區的臨街地特別負擔（公共設施用地負擔圖）時，知悉原處分及計算負擔總計表，則上訴人於106年10月17日提起訴願，顯逾法定訴願期間，爰駁回上訴人此部分之訴，固非無見。
惟查，原判決所持「上訴人至遲於104年8月24日異議時即已知悉計算負擔總計表」之理由，除卷內查無上訴人104年8月24日異議文件外，其理由項下亦未記載「計算負擔總計表」何以等同於「原處分之3件核定函」，而上訴人至遲於104年8月24日異議時即已知悉「原處分之3件核定函」？又上訴人並非原處分之受處分相對人，其基於利害關係人之地位，認原處分違法而對之不服，原應自知悉原處分時起30日內為之，然因原處分並未記載救濟期間及救濟機關，則上訴人自其知悉後1年內，倘誤向非主管機關表示不服原處分之意思者，仍可視為於法定期間內已有訴願之提起。
查原判決另持「上訴人於105年6月17日亦已知悉原處分及計算負擔總計表」之理由，係以「上訴人105年12月17日陳情書」載有「……最後由善心的林議員幫忙調閱（104/6/17，應為105/6/17之誤），才調閱出有3次重劃區的臨街地特別負擔（公共設施用地負擔圖）。
……」「……但在附件3中104年7月13日最終核定的重劃區臨街地特別負擔中的公共設施用地負擔圖……」「最後如104/07/13新北市核定的第3次的臨街地特別負擔中的公共設施用地負擔圖所示，……」等語為憑，然而依上述陳情書之記載，或可認為「附件3中104年7月13日最終核定的……」「最後如104/07/13新北市核定的第3次……」即係指被上訴人104年7月13日函，但「臨街地特別負擔中的公共設施用地負擔圖」何以等同於「原處分中之被上訴人104年1月15日函、被上訴人104年5月28日函」？未見原判決說明其得心證之理由。
況依上訴人105年12月17日陳情書之內容，既表明其於105年6月17日請議員調閱出有3次重劃區的臨街地特別負擔（公共設施用地負擔圖），因有所不服，遂於105年12月17日提出陳情之旨（陳情書正本送被上訴人所屬政風處、林議員國春；
陳情書副本送被上訴人所屬地政局、內政部地政司、監察院）；
果若上訴人係於105年6月17日始知悉原處分，而原處分並未記載救濟期間及救濟機關，則上訴人於105年12月17日提出陳情，可否視為於法定期間內已有訴願之提起（僅非主管機關應於10日內將該事件移送於被上訴人，並通知上訴人）？原判決遽以上訴人未經合法訴願程序為由，認其備位所提撤銷訴訟不備起訴要件而駁回其此部分之訴，容嫌速斷。
此外，上訴人復主張：其於106年9月19日及106年9月27日至高院閱卷始知悉原處分而提起訴願，且其係透過議員調取被上訴人102年7月5日函、被上訴人104年5月28日函及被上訴人104年7月13日函，卻有4次跟計算負擔總計表有關之核定函文，即尚有（未取得）被上訴人104年1月15日函等情，是否可採？亦攸關上訴人所提起之撤銷訴訟，是否經合法訴願程序之判斷，仍有待原審調查事證加以論明。
從而，上訴人指摘原判決駁回其此部分之訴有判決不備理由之違法，即屬可採。
六、綜上所述，原判決關於駁回上訴人先位聲明請求確認原處分無效部分，核其認事用法，並無違誤，上訴意旨指摘原判決此部分有不備理由之違法，求予廢棄，為無理由。
另原判決關於駁回上訴人備位聲明請求撤銷訴願決定及原處分部分，既有前揭未依法調查證據及判決不備理由之違法，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即有理由，而因其事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決關於此部分廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部無理由、一部有理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 莊 子 誼