最高行政法院行政-TPAA,109,判,134,20200312,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第134號
上 訴 人 新竹市政府
代 表 人 林智堅
訴訟代理人 蔡伊雅 律師
被 上訴 人 梁銘裕

訴訟代理人 吳姿璉 律師
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國107年8月30日臺北高等行政法院107年度訴字第259號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：

（一）緣上訴人所有坐落新竹市○○段○○段000○0○號土地（下稱系爭277-8地號土地）位屬第二種商業區，其上有新竹市市○000○號建物（下稱265建號建物），上訴人於民國106年6月5日以府都計字第10600835801號公告，受理106年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換作業，系爭277-8地號土地為前揭公告可申請交換之公有非公用土地。

被上訴人於106年7月17日以其所有新竹市○○段0000○號土地向上訴人申請交換資格審查等，案經上訴人審查符合規定，以106年8月25日府都計字第1060119255號函核發交換資格證明書予被上訴人，被上訴人於投標期間（106年8月28日起至106年9月26日止）內投標，經上訴人以106年10月16日府都計字第10601478441號公告（下稱上訴人106年10月16日開標結果公告）被上訴人為系爭277-8地號土地之得標人。

（二）嗣上訴人所屬財政處（下稱財政處）以106年10月19日處財產字第1060002268號書函（下稱財政處106年10月19日書函），通知上訴人都市發展處（下稱都發處）撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告，略以：上訴人於106年8月29日召開「新竹之翼」大車站論壇並提出大車站之概念，透過建立車站平台建設，以改善前後車站發展之政策。

系爭供交換之277-8地號土地標的鄰近大車站計畫範圍且兩側鄰地亦為市有土地，為配合大車站之政策理念及日後整體市有土地之利用規劃，該市有房地宜為保留。

系爭277-8地號土地上有未辦理報廢之市有建物（即265建號建物），於評估交換價值時未估算該建物，故整體交換標的總價應有瑕疵。

本案提供交換之土地及建物與鄰地建物同為日式老舊連棟建築，且隔壁占用人均按期繳納房地使用補償金，該占用人屢屢要求上訴人修繕該建築物，以免房屋屋頂毀損倒塌。

為考量本案建物係連棟式建築，避免系爭公告交換標的交換後衍生相關建物安全疑慮，實不宜辦理系爭公告交換標的交換等語，函請都發處撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告。

（三）上訴人依據都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱土地交換辦法）第10條，及援引上開財政處書函之理由，以106年10月20日府都計字第10601522041號公告（下稱上訴人106年10月20日公告），撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告及廢止系爭277-8地號土地為交換標的，同日以府都計字第1060152204號函（下稱上訴人106年10月20日函）副知被上訴人。

被上訴人不服，於106年11月15日提起訴願，上訴人於訴願程序中以106年12月18日府都計字第10601774361號公告（下稱上訴人106年12月18日公告，與上訴人106年10月20日公告合稱原處分）表示更正106年10月20日公告，並撤銷系爭277-8地號土地為交換標的及撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告，同日以府都計字第1060177436號函副知被上訴人。

（四）嗣經訴願決定將上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告於訴願程序併為審理，援引土地交換辦法第6條第2項第3款規定：「已有處分、利用等計畫或限制用途」之公有非公用土地，不予列入交換，以系爭277-8地號土地鄰近大車站計畫範圍且兩側鄰地亦為市有土地，為配合大車站之政策理念及日後整體市有土地之利用規劃，有保留公用之需；

又系爭277-8地號土地上建物與鄰地建物同為日式老舊連棟建築，應避免交換後因建物修繕爭議衍生相關建物安全疑慮等情形，不宜列入交換標的，是上訴人基於市有財產公用計畫之考量，將系爭277-8地號土地列入交換自始即有違誤，則上訴人106年6月5日以府都計字第10600835801號公告將系爭277-8地號土地列入交換，及以106年10月16日開標結果公告，即屬違法行政處分，得由上訴人依行政程序法第117條規定，自始撤銷之。

復敘明土地交換辦法第10條後段「其他情形特殊」適用於「投標前」有此情形，本件上訴人卻係於「投標後」始以「其他特殊情形」，撤銷交換標的及撤銷開標結果。

其法規適用雖有違誤，其結果則一，乃維持上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告。

被上訴人不服訴願決定，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依訴願決定書內容記載：上訴人106年10月20日公告廢止系爭277-8地號土地為交換標的及撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告；

嗣上訴人以106年12月18日公告「更正」106年10月20日公告，撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告及撤銷系爭277-8地號土地為交換標的。

可知上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告均經訴願審議程序審理，自均為本件審理範圍。

（二）依都市計畫法第50條之2、土地交換辦法第6條、第7條、第10條規定，如無上開土地交換辦法不得交換或應予駁回申請之情形，均得准許私有公共設施保留地之土地所有權人土地交換之申請。

又土地交換辦法有關開標結果之公告，已指明特定相對人，自屬行政處分；

交換標的之公告，相對人雖非特定，但依一般性特徵仍得確定其範圍，則屬一般處分。

故土地交換執行機關於事後發現交換土地係屬土地交換辦法第6條第2項第3款所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，不得列入交換標的，應依行政程序法第117條規定，公告撤銷其先前所為列入交換標的，並函知得標人，亦屬行政處分。

（三）上訴人106年10月20日公告撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告及廢止系爭277-8地號土地為交換標的土地，係違法處分，應予撤銷：系爭277-8地號土地列入交換標的，係因106年2月2日財政部國有財產署（下稱國有財產署）依土地交換辦法第6條第1項規定，檢送上訴人轄內國有財產署經管可供交換國有土地清冊予上訴人評估是否非屬適當之交換標的，經財政處106年4月10日處財產字第1060000742號書函表示屬可供交換之土地，財政處於審查項目「3.已有處分、利用等計畫或限制用途」欄，載明「經本府財政處評估符合規定」，足證系爭277-8地號土地經上訴人審查符合土地交換辦法規定之適當交換標的，是上訴人106年6月5日公告為交換標的，並無不合。

被上訴人係因106年6月5日公告而參加投標，申請交換土地，故上訴人106年6月5日公告之為授益處分，上訴人若欲廢止系爭277-8地號土地為交換標的，應有行政程序法第123條規定得廢止之情形始得為之。

土地交換辦法第6條第2項第3款規定「已有利用計畫」，應係已擬訂的具體方案或辦法，若僅「預計將來會有」或「政策理念及日後……」，則非屬已有利用計畫之土地。

觀上訴人所提資料：「新竹之翼」大車站論壇議程、都發處「大車站計畫」簡報、「新竹市政府前瞻基礎建設計畫-『新竹大車站計畫可行性研究』工作計畫邀標書」等，其內容均在於討論將來「大車站」計畫之可行性，其用地如何取得、經費、效益，尚不足證明已有具體利用計畫，且上訴人原審訴訟代理人於準備期日亦稱系爭277-8地號土地目前沒有在大車站計畫範圍內，但離大車站計畫約200米左右等語，可證上訴人稱系爭277-8地號土地「已有利用計畫」，不足採取。

其次，縱上訴人稱系爭277-8地號土地上之265建號建物修繕可能衍生建物安全疑慮屬實，惟建物安全問題非土地交換辦法第6條第2項各款不予列入交換之情形；

另上訴人稱系爭277-8地號土地與同地段277、277-11地號土地相毗連，其上存有連棟三間日式建物，僅將系爭277-8地號土地列入交換，將造成同段毗鄰277-11、277地號土地難以利用自得廢止云云，惟法無明文規定系爭277-8地號土地應與毗連土地一併處理，亦非屬土地交換辦法第6條第2項各款不予列入交換之情，況上訴人並未說明該3筆土地如何一併處理，亦未說明市有財產公用計畫具體內容為何，是上訴人106年10月20日公告廢止系爭277-8地號土地為交換標的，洵屬無據。

綜上，系爭277-8地號土地並無已有利用規劃及土地交換辦法第10條、第6條第2項各款或依其他規定不予列入交換之情，上訴人106年6月5日公告將系爭277-8地號土地列入交換標的後，尚無發生行政程序法第117條、第123條規定之情形，非違法處分，則上訴人106年10月20日公告所述各節（即財政處106年10月19日書函內容），不構成系爭277-8地號土地不予列入交換之事由，上訴人106年10月20日公告廢止系爭277-8地號土地為交換標的及撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告，係違法處分，應予撤銷。

（四）上訴人106年12月18日公告「更正」106年10月20日公告，其主旨為撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告及撤銷系爭277-8地號土地為交換標的，係違法處分，應予撤銷：參上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告內容可知，兩公告事項完全一樣，僅易「鄰戶」為「隔壁占用人」，可見上訴人106年10月20日公告，並無誤寫、誤算或其他明顯錯誤存在，不符行政程序法第101條更正要件。

上訴人如擬以「更正公告」以撤銷替代原廢止系爭277-8地號土地為交換標的及以此為由而撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告，應踐行撤銷106年10月20日公告，重為新處分，而非以「更正」為之，是上訴人106年12月18日公告即有違誤，應予撤銷。

（五）縱認上訴人106年12月18日公告更正106年10月20日公告為合法，其撤銷系爭277-8地號土地為交換標的及開標結果公告，仍有以下違誤，應予撤銷：系爭277-8地號土地經上訴人審查符合土地交換辦法規定之適當交換標的，上訴人106年6月5日公告為交換標的，並非違法處分，不符行政程序法第117條撤銷違法處分之規定；

土地交換辦法即新竹市市有財產管理自治條例第1條、第60條所規定之「其他法令另有規定者」，故系爭277-8地號土地依土地交換辦法列入交換，洵屬有據；

上訴人106年6月5日公告載明可供交換之公有非公用土地為系爭277-8地號土地等3筆土地，不包括265建號建物，上訴人稱其將265建號建物列入本次交換標的，已屬違法，自得職權撤銷云云，自無可取；

系爭277-8地號土地位屬第二種商業區，為265建號建物之基地，符合土地編定，難謂係限制用途之土地，上訴人稱系爭277-8地號土地為265建號建物之基地，即屬已限制用途之土地，不足採信；

系爭交換標的清冊及示意圖已註明系爭277-8地號土地其上有建物存在，被上訴人明知仍參與投標，就得標後所生法律關係應由兩造依法解決，且法無明文規定此為不得列入交換之事由，上訴人稱系爭277-8地號土地列入交換會衍生建物、土地分屬不同人之法律爭議，自得依職權撤銷云云，自無可取；

至於援引之財政處106年10月19日書函所舉臺南市政府交換案例、本院99年度判字第416號判決案例事實，均與本件不同，自無法比附援引。

從而，本件原處分（上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告）自有違誤；

訴願決定未予糾正，亦有未洽等語，而撤銷訴願決定及原處分。

四、本院按：

（一）都市計畫法第50條之2規定：「（第1項）私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；

劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。

（第2項）前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。

……」依該條第2項規定授權訂定之土地交換辦法第10條規定：「執行機關依第7條規定公告交換標的後，查明交換標的有第6條第2項各款情形，或於投標前認為個人或團體所提異議確有理由或其他情形特殊者，得公告撤銷或廢止該交換標的。」

可知，依其規範意旨，執行機關依第7條規定公告交換標的後，土地交換標的有土地交換辦法第6條第2項各款情形，亦即有該規定之違法情形者，執行機關於投標後，得依土地交換辦法第10條前段規定，公告撤銷或廢止該交換標的；

土地交換標的有其他情形特殊者，亦即有其他之違法或不當情形者，執行機關固得依土地交換辦法第10條後段規定，公告撤銷或廢止該交換標的，惟依該條後段規定僅適用於「投標前」。

土地交換辦法第6條第2項第3款規定：「公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：……三、已有處分、利用等計畫或限制用途。」

所稱「已有利用計畫」，應係已擬訂之具體方案或計畫，若僅「預計將來會有」計畫或僅係「政策理念」或「鄰近」計畫區，則非屬該條款所指「已有利用計畫」之土地。

上訴意旨主張：土地交換辦法第10條規定賦予執行機關於特定情形下，得公告撤銷或廢止該交換標的，而土地交換辦法第10條規定為例示規定，並不限交換標的有第6條第2項各款情形，於其他相類似即為公共設施用地的設置以促進公共利益之目的情狀下，亦得裁量公告撤銷或廢止該交換標的。

又雖土地交換辦法第10條係規定於「投標前」有其他特殊情形，得公告撤銷或廢止該交換標的，如於「投標後」始有其他特殊情形，仍應有土地交換辦法第10條規定之適用，因此尚未與得標人簽訂土地交換契約前，雙方權益尚未確定，賦予執行機關仍得評估交換土地之合法性或適當性而得公告撤銷或廢止該交換標的，始符土地交換辦法第10條之立法目的云云，以其主觀之見指摘原判決違法，自非可採。

況訴願決定亦已闡述「土地交換辦法第10條後段規定僅適用於『投標前』有此情形者。

……本件原處分機關係於『投標後』始以有其他特殊情形……其援引土地交換辦法第10條規定作為撤銷開標結果及系爭公告交換標的之依據……有違誤」之意旨甚明，訴願決定並援引土地交換辦法第6條第2項第3款及第10條前段為原處分之法律依據，惟上訴意旨援引與訴願決定相異之原處分法條依據，主張：上訴人於「投標後」，系爭277-8地號土地始有土地交換辦法第10條規定之其他特殊之情形，仍應有土地交換辦法第10條規定之適用云云，委非可取。

（二）經查，依上訴人所提出「新竹之翼」大車站論壇議程、都發處「大車站計畫」簡報及「新竹市政府前瞻基礎建設計畫-『新竹大車站計畫可行性研究』工作計畫邀標書」，其內容均在於討論將來「大車站」計畫之可行性，其用地如何取得、經費、效益，並非已有具體利用計畫，且系爭277-8地號土地目前未在大車站計畫範圍內，但離大車站計畫約200米左右，故不符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定「已有利用計畫」等情，為原審依調查證據之辯論結果予以認定在案。

則訴願決定援引土地交換辦法第6條第2項第3款規定維持原處分撤銷系爭277-8地號土地為土地交換標的及撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告，於法有違，原判決認應予撤銷違法之訴願決定及原處分，係屬有據。

原判決並敘明上訴人爭執有關系爭277-8地號土地上建物與兩側鄰地上建物係連棟式建物是否因日後修繕將衍生建物安全問題；

及系爭277-8地號土地是否應與毗連土地一併處理，否則同段毗鄰277-11、277地號土地因系爭277-8地號土地列入交換致難以利用；

以及系爭277-8地號土地交換後將衍生其上建物有民法第425條之1法定租賃關係之爭議等，均非屬土地交換辦法第6條第2項各款規定不予列入交換之情形，亦核無違誤。

至原判決關於論及原處分廢止系爭277-8地號土地為交換標的部分雖屬贅論，惟不影響判決結果。

上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，主張：系爭277-8地號土地鄰近大車站計畫範圍，兩側鄰地亦為市有土地，為配合大車站之政策理念及日後整體市有土地之利用規劃，有保留公用之需，並已委請顧問公司評估製作工作計畫執行書，且臨大車站計畫僅200米，系爭277-8地號土地應已包含於「新竹之翼」大車站計畫之土地範圍內，又系爭277-8地號土地交換後，其上仍有上訴人之建物，致生法定租賃關係，不利於被上訴人私益之保障云云，指摘原判決不適用法規及適用法規不當，並非可取。

（三）上訴人106年10月20日公告「撤銷上訴人106年10月16日開標結果公告及『廢止』系爭277-8地號土地為交換標的」，經上訴人以106年12月18日公告就上開106年10月20日公告之後段部分變更為「『撤銷』系爭277-8地號土地為交換標的」，而前段部分不變一節，為原審所認定。

其中106年12月18日公告之變更上開106年10月20日公告後段部分，既係上訴人依職權所為，是上訴人106年12月18日公告，性質上核屬依行政程序法第117條規定所為就上開106年10月20日公告之一部撤銷，並重為一部處分。

而此定性，尚不因上訴人係以「更正」之用語為之而有異。

則上訴人106年10月20日公告經一部撤銷後剩餘之未經撤銷部分，自仍對被上訴人具規制效力。

被上訴人不服上訴人106年10月20日公告，提起訴願，然於訴願決定作成前，上訴人又作成106年12月18日公告為一部撤銷而重為該部之處分，將「廢止」變更為「撤銷」，仍不利於被上訴人，該公告全部不利於被上訴人，無須要求被上訴人對於上訴人106年12月18日公告重為訴願，故訴願機關將上訴人106年12月18日公告於訴願程序併為審理〔參見訴願決定書事實欄第2段，理由欄三（二）〕，程序並無不合。

嗣被上訴人不服全部訴願決定，提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

原判決依其聲明及主張，以該二公告合稱為原處分，作為審理之對象，要無違誤。

上訴意旨主張：被上訴人提起訴願不服之處分，僅限於上訴人106年10月20日函，原判決併以上訴人106年10月20日公告及106年12月18日公告，視為一原處分，為訴外裁判云云，指摘原判決違法，委非可採。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 高 愈 杰
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 胡 方 新

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 張 玉 純