最高行政法院行政-TPAA,109,判,145,20200319,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第145號
上 訴 人 詹進添
詹樹炎
陳木榮
詹益華
共 同
訴訟代理人 謝秉錡 律師
被 上訴 人 臺中市政府水利局

代 表 人 范世億
訴訟代理人 李淑女 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國107年11月28日臺中高等行政法院107年度訴更一字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人代表人原為周廷彰，嗣變更為范世億，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣臺中市○里區○○段000地號土地（下稱系爭土地），原為訴外人詹阿德所有，民國69年8月7日經變更及擴大后里都市計畫公告編為公共設施保留地之河道用地。

系爭土地上之旱溝於85年間由改制前臺中縣政府進行旱溝整治為排水設施（流水溝面積為177.40平方公尺，水泥地及堤防面積合計為667.35平方公尺）。

嗣上訴人於104年間買受系爭土地（應有部分各4分之1），主張改制前臺中縣政府未取得當時系爭土地所有權人即訴外人詹阿德之同意，而設置系爭排水設施占有使用系爭土地，造成土地所有權人無法使用收益系爭土地，而向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟，請求被上訴人返還不當得利，並聲明求為判決：㈠被上訴人應分別給付上訴人各新臺幣（下同）20,764元及自105年2月3日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。

㈡被上訴人應自106年起，迄將系爭土地交還上訴人時止，於每年2月2日前，分別給付上訴人各27,762元。

經臺灣臺中地方法院以105年度國字第6號裁定移送臺中高等行政法院（下稱原審），嗣原審以105年度訴字第406號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，本院以107年度判字第176號判決廢棄發回，經原審更為審理，仍判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地包含旱溝及其餘排水設施，均為供不特定之公眾排水需求所必要：⒈貫穿系爭土地之旱溝，為臺中市政府管理之區域排水，而系爭土地前經原臺中縣政府依69年8月7日（原判決誤載為27日）變更及擴大后里都市計畫，編定為河道用地，嗣於73年6月20日（原判決誤載為73年5月31日），經登記地目為「水」，為公共設施保留地，有系爭土地使用分區證明書、舊土地登記簿、土地謄本在卷可查，依都市計畫法第42條第1項、第51條及水利法施行細則第4條規定，系爭土地全部，包含既有水路即旱溝，以及旱溝以外其餘土地，均屬河道用地範圍，自不得為妨礙其指定目的即河道用地之使用，但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。

⒉經比對上訴人所提系爭土地航照圖，顯示系爭土地於85年11月30日之狀態即已與現況相同，均得明顯分辨中間凹陷處之旱溝、兩旁白色水泥地部分，以及最外圍較高聳之堤岸，另參照證人即86年間擔任改制前臺中縣政府工務局水利課技士王仁傑（原判決誤載為王人傑）及證人即鄰地所有權人張益鈞之證詞、臺中市政府103年11月7日府授水工字第1030221844號函，已得認定系爭土地上之堤防、水泥地等排水設施，係原臺中縣政府為整治旱溝排水，而委由原臺中縣后里鄉公所（下稱后里鄉公所）於85、86年間所施作如現況所示，且僅係改善原有旱溝河道排水機能而施作。

⒊系爭土地全部均屬河道用地範圍，依法不得為妨礙其指定目的即河道用地之使用，則被上訴人就系爭土地除旱溝以外其餘部分土地施作排水設施，自屬依法為河道用地指定用途之使用，是被上訴人就系爭土地除旱溝以外其餘土地施作排水設施，於法尚無不合，並無上訴人所指違法拓寬加建情事。

㈡系爭土地包含旱溝及旱溝以外其餘排水設施部分，查無使用之初土地所有權人有阻止之情事，且其經歷之年代久遠而未曾中斷：⒈經原審函詢被上訴人及臺中市后里區公所（由后里鄉公所改制）有關系爭土地除旱溝以外之其餘部分土地之排水設施於施作時，是否經土地所有權人同意一事，臺中市后里區公所以相關整治資料因年代久遠且為縣市改制前之工程案件，而無相關資料，經再次函詢臺中市后里區公所仍無結果。

然系爭土地除旱溝以外之其餘區域排水設施，經原審職權調查結果，無法查出施作時系爭土地所有權人是否有阻止之情事，況上訴人亦未提出事證以證明施作時土地所有權人即詹阿德（原判決誤載為「詹阿權」）有阻止之情事。

因此，系爭土地除旱溝以外其餘土地上之排水設施，經查無使用之初土地所有權人有阻止之情事。

⒉依系爭土地航照比較圖、106年3月16日勘驗筆錄、現場略圖及照片以及107年7月26日勘驗筆錄、勘驗結果圖、勘驗現場照片等證據，可知系爭土地有關旱溝部分，係天然水道，長久以來即流經系爭土地，並於69年間經劃定為河道用地之公共設施保留地；

除旱溝以外其餘部分之區域排水設施，自85、86年間施作完成迄今，仍供作排水設施使用已逾20年，且查無使用之初土地所有權人有阻止之情事，更無客觀證據得資證明於施作完成迄今有未供排水使用之情事，堪認其經歷之年代久遠而未曾中斷。

⒊據上，系爭土地包含旱溝及旱溝以外其餘有排水設施之部分，均為供不特定之公眾排水需求所必要，查無使用之初土地所有權人有阻止之情事，且其經歷之年代久遠而未曾中斷，並確實有供排水、排洪等公益目的之必要，是系爭土地包含旱溝及旱溝以外其餘有排水設施之部分，依前開規定及說明，均成立公用地役關係。

㈢系爭土地包含旱溝及旱溝以外其餘有排水設施之部分，既均成立公用地役關係，且系爭土地經劃定為河道用地之公共設施保留地，供區域排水使用之事實，為上訴人102年分割繼承系爭土地（按：上訴人係於104年買受系爭土地，應係誤載）時已知悉，則上訴人就系爭土地所有權之行使，依水利法第78條、第78條之3第2項、都市計畫法第51條規定自應受限制，不得為與排水之行政目的相反之行為，且於系爭土地從事水利法第78條之1及第78條之3所列行為時，應經主管機關許可始得為之。

是被上訴人就系爭土地施作系爭區域排水設施之行為，並未改變上訴人本因系爭土地依法供排水使用之事實，故上訴人就系爭土地之使用受限制之損害，與被上訴人就系爭土地施作系爭區域排水設施工程間，並無相當因果關係。

況被上訴人係基於旱溝之區域排水主管機關之地位及權責，為改善旱溝之排水機能，依排水管理辦法第4條規定，支付經費施作區域排水設施，非無法律上之原因，其本身亦未受有利益。

上訴人依公法上不當得利法律關係，訴請被上訴人給付如訴之聲明所示金額，為無理由，應予駁回等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：㈠「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。

此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。

本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。

此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。

原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」

（改制前本院45年判字第8號判決前例參照）。

又既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要（司法院釋字第400號解釋理由書意旨參照）。

上述司法院釋字第400號解釋理由書意旨所指成立公用地役關係之3項要件，雖係針對私人所有既成道路，然私人土地供水路等排水設施使用之事實，其土地因供排水、排洪公益目的之必要，而由公眾使用，其性質與司法院釋字第400號解釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所必要，而供公眾通行之性質相似，應可類推適用，惟仍須具備上述3項要件，始得成立公用地役關係。

易言之，既成水路成立公用地役關係，應符合下列要件：(1)排水設施（含水路本身）須為供不特定之公眾排水需求所必要者；

(2)土地供水路等排水設施使用之初，土地所有權人並無阻止之情事；

(3)經歷之年代久遠而未曾中斷。

㈡經查，系爭土地前經改制前臺中縣政府依69年8月7日變更及擴大后里都市計畫，公告編定為河道用地，並於73年6月20日登記為公共設施保留地，而貫穿系爭土地之旱溝為臺中市政府管理之區域排水，至系爭土地之排水設施（包括流水溝面積為177.40平方公尺、水泥地及堤防面積合計為667.35平方公尺）則係改制前臺中縣政府為整治旱溝排水，委由后里鄉公所於85年11月30日前施作完成，且參酌證人張益鈞之證詞，貫穿系爭土地之旱溝於被上訴人施作上開排水設施前，如遇颱風或大雨，水流量大，鄰近居民皆不會穿越該水路，而會走上方橋樑，另參酌證人王仁傑之證詞，系爭土地之排水設施應是依據行水區辦理，因76年前臺灣省政府水利局有規劃，79年有檢討，該區域當時應該是在都市計畫範圍內，通常如果要辦的話，會按照行水區來辦。

當初這個地方旁邊都是農田，如果沒有整治會漫延到農田，複丈成果圖的行水區是經過整治，按照都市計畫範圍去做，都市計畫中河流的整治會以集水面積及流量大小來設計河道寬度。

此外，經原審依職權亦查無系爭土地供水路等排水設施使用之初，土地所有權人詹阿德有阻止之情事，且經原審現場歷次勘驗結果，系爭土地上之排水設施始終係供排水使用，而未曾中斷等情，為原判決依法確定之事實，足證系爭土地之旱溝於被上訴人施作排水設施前，如遇颱風或大雨，將因水位上漲，而無法通行，且水流將漫延至鄰近之農田，是以除經常行水區域之旱溝外，縱非經常行水區域之河床及邊坡，亦應屬行水區。

抑且，系爭土地係位於都市計畫範圍內之土地，是系爭土地上旱溝之整治係按照行水區加以規畫，因此被上訴人於85年間所施作完成排水設施（包括流水溝、水泥地及堤防）所占用之系爭土地，應屬行水區，而均係供不特定之公眾排水需求所必要，且無任何事證可資證明上開水道使用之初，系爭土地所有權人詹阿德有何阻止使用之情事，況依上訴人於原審所提出之前臺灣省政府農林廳林務局農林航空測量所照片所示，系爭土地上於83年間即有旱溝、河床及邊坡，且因上開水道係屬天然溝渠，一般人亦無從記憶追溯其確實之起始存在時間，是系爭土地之排水設施（包含流水溝、水泥地及堤防）所占用之範圍，即已成立公用地役關係，依上開說明，上訴人雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，而不得違反供公眾排水之目的。

㈢土地法第2條第1項規定：「土地依其使用，分為左列各類。

第一類建築用地；

如住宅、官署、機關、學校、工廠、倉庫、公園、娛樂場、會所、祠廟、教堂、城堞、軍營、砲臺、船埠、碼頭、飛機基地、墳場等屬之。

第二類直接生產用地；

如農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、礦地、鹽地、水源地、池塘等屬之。

第三類交通水利用地；

如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之。

第四類其他土地；

如沙漠、雪山等屬之。」

第82條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。

但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」

都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」

第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。

但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」

水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。

二、排注廢污水或引取用水。

三、採取或堆置土石。

四、種植植物。

五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。

六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。

七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」

而依水利法第78條之4授權訂定之排水管理辦法第32條規定：「管理機關辦理區域排水設施範圍內之使用許可時，其有關許可事項之審核基準、許可期限及其他管理事項，除本辦法另有規定外，準用河川管理辦法有關河川區域許可使用之規定辦理。」

另依水利法第78條之2規定授權訂定之河川管理辦法第27條第1、2項規定：「（第1項）管理機關得依河川治理計畫，並參酌所轄河川水土資源、生態環境、自然景觀、河川沿岸土地發展及其他相關情事，訂定河川環境管理計畫報經其主管機關核定之。

（第2項）管理機關應依前項核定之各該河川環境管理計畫，公告其管理使用分區、得申請許可使用之範圍及其項目。

但原已許可使用者，應俟使用期限屆滿後始得變更，其為種植使用者，得展限使用二次期滿後再行變更之。」

是經都市計畫公告為河道用地之公共設施保留地，土地所有權人對該土地之使用收益依法即受有限制，而不得為妨礙河道目的之使用，且於排水設施範圍內為種植植物之行為須申請管理機關許可，始得為之。

又「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

民法第179條定有明文。

而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。

公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。

參酌前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；

⑵須有一方受利益，他方受損害；

⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；

⑷受利益係無法律上原因等要件，始足當之。

經查，系爭土地係登記為公共設施保留地之河道用地，依上開說明，上訴人對系爭土地之使用收益依法即受有限制，況系爭土地之排水設施（包含流水溝、水泥地及堤防）所占用之範圍，原已成立公用地役關係，業如前述，則上訴人對系爭土地之所有權行使，亦不得違反供公眾排水之目的，是被上訴人縱於85年間將系爭土地上之旱溝、河床及邊坡施作為區域排水設施，亦僅係改善維護既有之水道及其行水區。

再者，卷內並無證據可資佐證上訴人曾於系爭土地種植植物，或經申請許可於系爭土地種植植物，則上訴人主張其於104年買受系爭土地後，因無法種植植物致受有損害，且與被上訴人拓加建排水設施之水泥地及堤防間有直接因果關係，即非可採。

從而，上訴人依公法上不當得利法律關係提起本件訴訟，依上開說明，於法自非有據，原判決予以駁回，並無違誤。

㈣證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不能謂為原判決有違背法令之情形。

而所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言，至判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。

原判決係依證人王仁傑之證詞及系爭土地85年11月30日航照圖，而認定系爭土地除旱溝外其餘堤防及水泥地等排水設施，確係85、86年間施作，且係改善原有旱溝排水機能，尚非僅憑85年11月30日航照圖對比系爭土地最近航照圖而為上開事實認定，並無判決理由矛盾之情事。

又原判決已就系爭土地除旱溝外，其餘經施作堤防及水泥地等排水設施部分均係供不特定公眾排水需求所必要，並無拓寬加建情事，詳述其認定事實之依據及得心證之理由，亦無理由不備之情形。

再者，行政訴訟法第260條第3項雖規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」

惟本院所指示應調查之事項，僅屬應行調查之例示，並非限制高等行政法院調查事實或證據之職權。

另查，前揭㈡事實之認定並未參酌丁證25至丁證29之區域排水公告、歷次變更及擴大后里都市計畫書、國土測繪圖資服務雲最新航照圖及易淹水地區水患治理計畫，是原審縱有上訴人所指未提示證據辯論之程序瑕疵，亦不影響判決結論。

上訴意旨主張：原判決所援引丁證25至丁證29，並未提示予當事人進行辯論，違反直接審理原則，且原判決依證人王仁傑之證詞及航照圖認定系爭土地包含旱溝及旱溝以外其餘區域排水設施部分，為供不特定之公眾排水所必要，有判決理由不備及理由矛盾之違誤，原審亦未依本院指摘之要旨予以調查，核有理由不備及違反行政訴訟法第260條第3項之違誤云云，均無可採。

㈤至本院105年度判字第73號判決意旨雖認為「被上訴人縱有公益之目的而有使用私人土地之需求，亦不得未經私人同意而使用土地，公益目的並非不當得利之法律上原因或法律容忍之行為。

又未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益，對權利人而言，即屬受有損害。」

惟公法上不當得利之要件，尚須有一方受利益，他方受損害，且受利益與受損害間須有直接因果關係，已如前述。

經查，本院105年度判字第73號判決廢棄發回後，經原審調查事實結果，認定所有權人無法使用該案土地之所受損害與道路工程之施作間，並無相當因果關係，因而判決駁回人民之請求，並經本院106年度判字第368號判決駁回上訴確定在案，核與本件之法律上判斷並無牴觸，自難執為上訴人有利之主張。

上訴意旨主張：原判決違反本院105年度判字第73號判決意旨，有行政訴訟法第243條判決不適用法規或適用不當之違誤云云，並無理由。

㈥綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
書記官 劉 柏 君