最高行政法院行政-TPAA,109,判,165,20200327,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第165號
上 訴 人 財政部國有財產署北區分署
代 表 人 郭曉蓉
訴訟代理人 詹振寧 律師
被 上訴 人 陳明哲
陳含蕋
陳含曬

陳含美

陳含珠
上列當事人間離島建設條例事件，上訴人對於中華民國108年5月9日臺北高等行政法院108年度訴字第22號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、事實概要：坐落金門縣○○鎮○○段000○00○號土地（下稱系爭土地），面積為1,121平方公尺，係金門防衛司令部於民國59年3月11日向陳為海即被上訴人父親徵購取得，嗣於100年5月3日移交上訴人管理，而被上訴人陳明哲於104年11月20日間檢附申請書，主張依申請時離島建設條例第9條第1項規定，申請購回系爭土地，上訴人認被上訴人陳明哲之申請不符該條例第9條第1項規定而駁回其申請，被上訴人陳明哲不服，申請調處，經金門縣政府不動產糾紛調處委員會准許被上訴人陳明哲購回之申請（107年8月3日府地籍字第1070061420號函）。

上訴人不服該調處結果，提起行政訴訟，訴請確認被上訴人等就系爭土地之購回請求權不存在，經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：(一)系爭土地為金門防衛司令部向被上訴人父親陳為海徵購取得，經軍方於100年移交上訴人管理，故上訴人為系爭土地管理機關。

而上訴人於103年6月23日公告金門縣符合離島建設條例第9條第1項購回土地清冊，其實質意義是公告符合103年1月8日修正公布之離島建設條例第9條第1項，所稱之「土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用」者。

上訴人既以土地管理機關之身分公告系爭土地已無使用或事實已廢棄使用，自難認為上訴人於被上訴人陳明哲申請購回時，再「函詢金門縣政府，而認為尚有供公共使用之必要，而註銷申購案」而據以否准購回係有理由。

上訴人依誠信原則，應受103年6月23日公告所經管金門縣符合離島建設條例第9條第1項購回土地清冊之拘束，而無由主張被上訴人之購回權不存在。

(二)即使以較為寬廣的視角來審察「土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用」之要件，本件經金門縣政府函覆「系爭土地為前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求」者，也僅為前埔溪之排水設施，而為灌溉用水引取所需，就系爭土地整筆而言，尚有供公共使用者，僅為灌溉渠道或排水設施，只要相關用水引取之功能得以維護而仍供使用，是應當斟酌有利（已經公告為經管土地而符合申請購回者）及不利（經查尚有供公共使用及灌溉用水引取需求），而適當調整之。

就離島建設條例之購回制度而言，應該是針對實施戰地政務之地區，而向民眾因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，既為實施戰地政務，難免以較為寬鬆的要件取得土地，裨益戰地政務之執行與落實；

一旦實施戰地政務終止之際，就向民眾取得而登記為公有之土地，如無使用或已廢棄使用者，應以更寬容之態度，還地於民。

因此，上訴人為系爭土地之經管機關，更應斟酌僅以「灌溉渠道或排水設施」之通過，就註銷申購案而據以否准購回，是否有失於手段及目的間之比例原則。

上訴人不能僅因系爭土地有灌溉渠道或排水設施之功能，而認為尚供公共使用，據以否准購回；

而應於同意申購後，經由其他相關機關（如金門縣政府）之協助，透過協商之方式取得系爭土地新所有權人（即本案之申請購回人）之同意，而落實於灌溉用水引取所需；

而非「以仍供公用」據以否准購回等為由。

四、上訴意旨略以：(一)系爭土地之管理機關已非當初辦理徵購之土地管理機關，且系爭土地經上訴人再行實地勘查，進而函詢金門縣政府是否有保留公用需要，經金門縣政府函覆尚有供公共使用及灌溉用水引取需求之事實，應堪認定，顯見系爭土地確有供公共使用之需要，而非已無使用或事實上廢棄使用之情事，自不符合離島建設條例第9條所定購回之要件。

原判決一方面認定「既經金門縣政府函覆『系爭土地為前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求』者，也僅為前埔溪之排水設施，而為灌溉用水引取所需，就系爭土地整筆而言，尚有供公共使用者，僅為灌溉渠道或排水設施，只要相關用水引取之功能得以維護而仍供使用」之事實，另一方面卻又認定「上訴人不能僅因系爭土地有灌溉渠道或排水設施之功能，而認為尚供公共使用，據以否准購回」，就系爭土地是否尚供公共使用乙節，所持理由前後矛盾，已有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違背法令。

(二)系爭土地既仍有供公務用或公共使用之事實上需要，仍應以公用為優先，避免原土地所有權人被「二度徵收」之擾民情形產生，原判決徒以行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

之規定，認上訴人應依誠信原則，受103年6月23日公告經管金門縣符合離島建設條例第9條第1項購回土地清冊之拘束，而無由主張被上訴人等之購回權不存在云云，顯未衡量公共利益優先於誠信原則之適用，原判決自亦有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當以及同條第2項第6款判決不備理由與理由矛盾之違背法令。

五、本院查：

(一)按離島建設條例第9條（103年1月8日修正公布）規定：「（第1項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，或實施戰地政務期間被占用於終止後，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，最遲應於本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起2年內全數公告；

原土地所有人或其繼承人並得於公告之日起5年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。

但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回。

（第2項）土地管理機關接受申請後，應於三十日內答覆申請人；

其經審查合於規定者，應通知該申請人於30日內繳價，屆期不繳價者，註銷其申請；

不合規定者，駁回其申請，申請人如有不服，得向土地所在地縣（市）政府申請調處。

（第3項）前項期間於必要時得延長一個月。

（第4項）縣（市）政府為第2項調處時，得準用土地法第59條規定處理。

…」土地法第59條規定：「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。

（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」

本件原審以系爭土地因上訴人即土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用，符合上開離島建設條例第9條第1項規定，難認為於被上訴人陳明哲申請購回時，因再函詢金門縣政府，認為尚有供公共使用之必要，而可據以否准購回，並駁回上訴人原審之訴，固非無據。

但查： 1、上訴人公告其經管符合離島建設條例第9條第1項購回之土地清冊，目的為公告周知，以便原土地所有權人或繼承人申請購回，該公告本身為事實行為，不具規制效力，非屬行政處分，原審認上訴人應受該公告之拘束，無由主張被上訴人購回權不存在，尚非可採。

然本件被上訴人陳明哲於申購系爭土地時，上訴人金馬辦事處勘查土地現況為湖泊，並函詢金門縣政府系爭土地是否屬土地法第14條第1項各款不得私有之土地，及查告是否保留公共使用。

經金門縣政府函覆系爭土地非屬土地法第14條第1項各款所劃設不得私有之土地，該地因屬前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求。

有被上訴人金馬辦事處104年12月1日台財產北金字第10427012110號函及金門縣政府104年12月17日府地權字第1040101416號函足據。

因此，上訴人金馬辦事處於104年12月22日以台財產北金字第10409042070號函被上訴人陳明哲，說明本件土地經金門縣政府函復該筆國有土地現況因屬前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求，有保留公用之必要，而依國有非公用不動產讓售作業程序第24點第2款第4目規定有保留公用需要而註銷被上訴人陳明哲之申購案(原處分卷第1頁參照)。

則該函文之真意是上訴人本身目前並無使用，而係基於金門縣政府使用之需要而保留作為金門縣政府之公共使用？抑或金門縣政府所函復該筆國有土地現況因屬前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求，上訴人即依該事實之陳報據此作為上訴人本身現在仍有公用需要之認定，甚至上訴人本身現無公用需要但未來有公用需要，並據此於105年1月7日以台財產北金字第10527000200號公告註銷上訴人103年6月25日公告系爭土地購回之公告？上述疑義牽涉本件是否符合離島建設條例第9條規定得購回系爭土地之判斷，自應加以查明。

2、又系爭土地是否仍作上訴人公共使用，應以事實現況加以判斷，而非單憑爭訟一方之主張或陳述。

本件依卷內土地勘查注查表，雖記載地上物門牌及狀況：東沙尾00號西北方約160公尺藍莒湖湖泊。

但所附使用現況略圖及照片均係黑白影印，實際上均無從判斷系爭土地之現況為何，則原審未予調查，系爭土地實際現況做何使用即無法判明。

另本件金門縣政府函復系爭土地非屬土地法第14條第1項各款所劃設不得私有之土地。

依土地法前條各該款所指不得私有之土地包括天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地；

可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地；

城鎮區域內水道湖澤及其沿岸一定限度內之土地；

公共需用之水源地。

但金門縣政府又指系爭土地現況因屬前埔溪之排水設施範圍，尚有供公共使用及灌溉用水引取需求。

就系爭土地上開公共使用之需求，上訴人本身究竟有無必要應保留為公共使用之法律權責或依據，而得排除離島建設條例第9條購回申請之適用？抑或可如原審所指應於同意申購後，須再經一定程序取得系爭土地新所有權人之同意，始可供於灌溉用水引取所需，亦待釐清。

(二)本件既有上開事實尚待原審查明，並已影響裁判結果。原審於上述事實未究明前，遽為駁回被上訴人就系爭土地之購回請求權不存在之訴，依上說明，尚有未洽。

上訴意旨求予廢棄，為有理由。

因本件事實尚有未明，尚待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明後更為適法之裁判。

又本件系爭土地購回申請書係由被上訴人陳明哲具名申請，卷內又附被上訴人陳含蕋、陳含曬、陳含美、陳含珠拋棄繼承之繼承系統表。

但依卷內戶籍謄本記載陳為海於90年10月25日即已死亡，則卷內以被上訴人陳含蕋、陳含曬、陳含美、陳含珠於104年11月20日始具名為申請人，而出具拋棄繼承之繼承系統表，能否仍得依法拋棄繼承？其出具拋棄繼承申請之真意為何？被上訴人陳含蕋、陳含曬、陳含美、陳含珠就本件購回申請案是否與被上訴人陳明哲均同為申請人？均涉及本件購回申請是否包括合法全體繼承人及本件上訴人以被上訴人5人為訴訟對象之請求是否合法之判斷。

本件既經發回，亦應一併查明。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 陳 國 成

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 3 月 30 日
書記官 蔡 宜 婷