最高行政法院行政-TPAA,109,判,199,20200409,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第199號
上 訴 人 陳家欣

訴訟代理人 陳琮涼 律師
洪嘉威 律師
被 上訴 人 彰化縣政府

代 表 人 王惠美

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國108年2月14日臺
中高等行政法院107年度訴字第212號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由
一、緣上訴人建築基地坐落彰化縣彰化市莿桐段1425、1425-1、0000○0○0000○00○○○○○○○0000○0○○號等4筆土地（下稱系爭土地），屬都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1項第3款之「乙種工業區」，領有被上訴人106府建管（建）字第0142886號建造執照（下爭系爭建照），核准建築物用途為「液化石油氣容器儲存室」（下稱系爭設施）。
嗣被上訴人於民國106年10月6日至現場辦理聯合會勘後，認該設施未經目的事業主管機關（即被上訴人所屬消防局）審查核准。
被上訴人遂以系爭土地上設施尚未向被上訴人所屬消防局申請審查核准，且該液化石油氣容器儲存設施周圍緊鄰住戶，涉有危害公共安全之疑慮為由，以106年10月6日府建管字第1060350995號函（下稱原處分）通知上訴人立即停工，並請檢附目的事業主管機關審查同意文件辦理補正。
上訴人不服，提起訴願經駁回，循序提起行政訴訟，聲明撤銷訴願決定及原處分亦遭原判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、系爭土地位於高速公路彰化交流道附近特定區都市計畫區乙種工業區範圍內，上訴人就系爭土地上申請核准建築之建築物用途為液化石油氣容器儲存室，屬都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第2款規定之工業發展有關設施。
被上訴人依「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」（於108年6月11日修正名稱為：公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法，下稱安全管理辦法）第10條、都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第2款第13目及第3項規定審查上訴人申請系爭建照時，自應依安全管理辦法第10條規定，由被上訴人所屬消防局就本案儲存場所之位置、構造及設備圖說予以審查，待符合規定後，由被上訴人就都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項規定，依據地方實際情況，對於工業發展設施（本案為液化石油氣容器儲存室）之使用細目、使用面積、使用條件及管理維護事項及開發義務等制定相關規定後，依職權「實質區位審查」，始得核發建造執照。
然查，被上訴人於本件上訴人申請系爭建照時，尚未對該工業發展設施相關之審查事項制定規定，使得被上訴人於審查核發上訴人系爭建照時，係由被上訴人所屬各單位依「建造執照及雜項執照規定項目審查表」予以審查；
被上訴人所屬消防局亦僅針對當時之消防法規、安全管理辦法就上訴人所提之建築圖說予以審查後，即認為符合法規，而以105年5月8日便箋函復被上訴人所屬建設處。
且被上訴人訴訟代理人於原審法院107年10月30日準備程序筆錄時亦自承僅就安全管理辦法第10條規定作審查，未就相關周邊環境依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項作相關實質審查，而此未「實質區位審查」之原因係被上訴人沒有訂定工業發展設施之必要審查規定，此足證被上訴人係因怠於修訂法令致使被上訴人漏未依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項規定予以「實質區位審查」，則此被上訴人審查系爭建照程序有所疏漏，其核發系爭建照應屬違法。
㈡、系爭建築物及工業設施等圖說，未經被上訴人對地方實際情況審查，欠缺必要之安全管理計畫書，故審查同意文件尚未核備，則系爭建照之核發既屬違法，被上訴人即應依職權予以撤銷。
又依被上訴人106年10月11日府建城字第1060351978號會勘紀錄及彰化縣議員張東正市民代表陳銌銌聯合服務處106年9月30日彰正銌字第1060930001號函轉民眾陳情書所載，系爭土地之位址涉有違反都市計畫法審查程序及危害公共安全之虞，而在被上訴人尚未撤銷系爭建照前，系爭建照處分規制效力仍存在，被上訴人僅得以系爭建築物施工中有建築法第58條第3款「危害公共安全之虞」情事，以原處分勒令上訴人停工，以免上訴人損失擴大，並請上訴人依被上訴人107年9月訂定之「彰化縣都市計畫甲種及乙種工業區申請工業發展有關設施暨公共服務與公用事業設施使用案件處理原則」予以補正安全管理計畫書後再行復工，尚屬適法有據等詞，茲為其論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、綜觀都市計畫法規範目的及立法意旨，經劃分使用分區之土地，於規範限制內依分區地目使用，已為實質區位審查，要無賦予縣市政府於個別核發工業附屬設施建造執照時，另為「實質區位審查」之裁量權限；
都市計畫法臺灣省施行細則，自不得逾越母法授權裁量權限而許當地主管機關另為「實質區位審查」之餘地。
乙種工業區內都市土地本即供工業附屬設施所用，原判決認乙種工業區內建造執照核發應經主管單位「實質區位審查」，賦予被上訴人逾越都市計畫法之裁量權限，與乙種工業區內產業用地之規範意旨未合，本件施工場址既位處都市土地內乙種工業區，故上訴人依法申請液化石油氣儲存場之建造執照洵屬適法。
㈡、又建造執照核發是否合於法令，應以該處分作成時為據，而本案系爭建照核發時既未定有乙種工業區工業附屬設施審理原則，上訴人於申請系爭建照時，自無須就乙種工業區工業附屬設施提具區位審查文件。
原判決理由未就建築法規及乙種工業區之相關規範，分別具體敘明應適用之法規依據及理由，即遽認被上訴人所核發之系爭建照均屬違法，乃有適用法律不當之違法。
㈢、縱認系爭建照核發程序有申請要件欠缺之瑕疵，僅屬授益處分得否廢止，而與建築工程進行中有無危害鄰地之情事致生危害公共安全而應予停工，要屬二事，原判決未具體指明，上訴人起造工程中有何具體危害公共安全之事證，逕以建造執照要件欠缺，認施工過程危害周遭公共安全，亦有判決不備理由之違法。
況上訴人嗣依原判決所命，向被上訴人申請補正併提出「安全管理計畫書」，業經被上訴人所屬消防局以108年5月20日彰消預字第1080011051號函（下稱108年5月20日函）復，原處分所示場所位置、構造、設備等事項，已依法踐行應行之審查程序已審查完成。
被上訴人作成系爭停工處分，其動機係因違反使用分區而違規使用之民眾抗議嫌惡設施所致，非為被上訴人核發系爭建照程序有何疏漏或本件有違反建築法第58條第3款「危害公共安全之虞」之情事，被上訴人作成系爭停工處分，顯違反不當連結禁止原則，而為原判決所不察等語。
五、本院按：
㈠、按建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；
本法未規定者，適用其他法律之規定。」
第3條第1項第1款規定：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。」
第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。
……」第35條規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」
第58條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；
必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。
二、妨礙區域計畫者。
三、危害公共安全者。
……」及有關建築行為之各章編排【第二章「建築許可」（第21-41條）、第五章「施工管理」（第53-69條）、第六章「使用管理」（第70-77條）】可知，建築法對建築行為之管理，係分為建築之許可、施工之管理及使用之管理等階段，循序漸進。
又其他法律規範涉及建築之市容、消防等公共交通、安全之事項，而為建築法所未規定者，依建築法第1條後段規定，於實施建築之管理時，係應將各該法律規定納入考量。
㈡、承前所述，建築法於「建築許可」、「施工管理」階段，皆有不得妨礙都市計畫之規範。
而依地方制度法第19條第6款第1目規定，關於縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行乃屬其自治事項。
又依都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」
第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」
第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
」第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主……」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度……以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」
第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；
在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
準此，縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，係得限制使用人為妨害都市計畫之使用；
土地使用分區管制事項且得於都市計畫法施行細則作必要之規定。
而都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1項第3款第3目業規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：……三、工業區：……（三）乙種工業區。」
第18條第1項、第2項第2款第13目、第3項規定：「（第1項）乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主……（第2項）前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施，指下列設施：……二、工業發展有關設施：……（十三）公共危險物品、液化石油氣及其他可燃性高壓氣體之容器儲存設施。
……（第3項）前項第1款至第3款之設施，應經縣（市）政府審查核准後，始得建築……。
第2款及第3款設施之申請，縣（市）政府於辦理審查時，應依據地方實際情況，對於各目之使用細目、使用面積、使用條件及有關管理維護事項及開發義務作必要之規定。」
是於縣（市）乙種工業區設置「液化石油氣容器儲存室」，應先申請經縣（市）政府審查核准後，始得建築。
㈢、又「液化石油氣」屬可燃性高壓氣體，具有致火災之潛在危險性，是為預防火災、維護公共安全，消防法第15條第1項、第2項規定：「（第1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體……達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。
（第2項）前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準、儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。
……」據此授權訂定之安全管理辦法第2條前段規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造、設備之設置標準及儲存、處理、搬運之安全管理，依本辦法之規定。」
第4條第3款規定：「可燃性高壓氣體，係指符合下列各款規定之一者：……三、在常用溫度下或溫度在攝氏35度以下時，表壓力達每平方公分2公斤以上或0.2百萬帕斯卡（MPa）以上之液化氣體中之丙烷、丁烷及液化石油氣。」
第6條第2項規定：「可燃性高壓氣體儲存場所，係指可燃性高壓氣體製造或處理場所設置之容器儲存室。」
第9條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其消防安全設備之設置，依各類場所消防安全設備設置標準(以下簡稱設備標準)及其他有關法令規定辦理。」
第10條第1項規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備圖說，應由直轄市、縣(市)消防機關於主管建築機關許可開工前，審查完成。」
第65條規定：「本章所稱之第一類保護物及第二類保護物如下：一、第一類保護物係指下列場所：(一)古蹟。
……二、第二類保護物：係指第一類保護物以外供人居住或使用之建築物。
……」第67條規定：「（第1項）可燃性高壓氣體儲存場所，其外牆或相當於該外牆之設施外側，與場外第一類及第二類保護物之安全距離如下：……（第2項）前項儲存場所設有防爆牆或同等以上防護性能者，其與第一類保護物及第二類保護物安全距離得縮減如下：……」第70條規定：「可燃性高壓氣體儲存場所之構造、設備及安全管理，應符合下列規定：一、設有警戒標示及防爆型緊急照明設備。
二、設置氣體漏氣自動警報設備。
三、設置防止氣體滯留之有效通風裝置。
四、採用不燃材料構造之地面一層建築物，屋頂應以輕質金屬板或其他輕質不燃材料覆蓋，屋簷並應距離地面二點五公尺以上。
……七、通路面積至少應占儲存場所面積之百分之二十以上。
……」乃就可燃性高壓氣體之儲存場所之位置、構造及設備之設置為規範，並未涉及都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項第3項後段規定所指之「使用條件」及有關管理維護事項等規定。
㈣、再縣（市）（局）主管建築機關實施建築之管理，在「建築許可」、「施工管理」階段，各有其應遵循之規範，不可混為一談。
而就「建築許可」階段，有關「液化石油氣容器儲存室」之消防審查，前經內政部營建署函詢內政部消防署有關乙種工業區內申請設置「液化石油氣容器儲存室」之審查與管理疑義，經該署以106年11月8日消署危字第1061119353號函復略以：「三、另按管理辦法第10條之規定，液化石油氣容器儲存室之位置、構造、設備等圖說，應由直轄市、縣（市）消防機關於主管建築機關許可開工前、審查完成。
另上開儲存室完成後，直轄市、縣（市）主管建築機關會同消防機關檢查其位置、構造、設備合格後，始得發給使用執照。
基此，消防機關係針對場所之位置、構造、設備進行審查及勘查合格……」（見原審卷第43-44頁）。
查上訴人就系爭土地上申請核准建築之建築物用途為液化石油氣容器儲存室，屬都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第2款規定之工業發展有關設施，被上訴人於審查核發上訴人系爭建照時，係由被上訴人所屬各單位依「建造執照及雜項執照規定項目審查表」予以審查，被上訴人所屬消防局亦針對當時之消防法規、安全管理辦法就上訴人所提之建築圖說予以審查後，即認為符合法規，而以105年5月8日便箋函復被上訴人所屬建設處等情，乃原審確定之事實，並有記載：「……二、有關陳家欣於本縣○○市○○段0000○號等4筆土地申請液化石油氣容器儲存設施使用乙案，查所附及補充建築圖說等資料，其建築物位置、安全距離符合『公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法』之規範……」之被上訴人所屬消防局106年5月8日便箋（見原處分卷未編頁碼）在卷可考。
又被上訴人於106年10月6日以原處分勒令上訴人停工，函中僅引述都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第2款第13目、第3項規定，說明系爭設施應經目的事業主管機關審查核准，請上訴人檢附目的事業主管機關審查同意文件辦理補正。
嗣被上訴人固於訴願及原審審理時補正係依建築法第58條第3款之規定（見原審卷第445頁原審107年12月25日準備程序筆錄），勒令上訴人停工。
㈤、惟行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。
（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」
第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」第189條規定：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。
但別有規定者，不在此限。
……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」
是事實審法院應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，認定事實，不受當事人主張之拘束；
且在審理案件時應盡闡明義務，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明，以使當事人盡主張事實及聲明之能事；
又認定事實不得違背經驗法則或論理法則，並應於判決記明其得心證之理由。
查建築法第58條第3款係屬「施工管理」階段規範，係以建築物在施工中，經地方主管建築機關發現有「危害公共安全者」為要件，前已述及。
核於系爭建照核發前，被上訴人所屬消防局既認系爭設施之位置、安全距離符合安全管理辦法，則施工中之系爭設施，究有如何危害公共安全情事，即有未明。
原審未調查被上訴人所屬消防局原為之審查是否有疏漏或其他違法；
或被上訴人未依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項規定審查系爭設施，如何造成系爭設施之施工危害公共安全，或上訴人系爭設施之施工別有其他危害公共安全之具體情事，即謂：系爭設施周邊環境，未經被上訴人依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項作相關實質審查，系爭建照之核發違法，系爭土地之位址涉有違反都市計畫法審查程序及危害公共安全之虞等語，而認被上訴人以建築法第58條第3款規定，勒令上訴人停工係屬適法，尚嫌率斷，而有未盡職權調查義務及理由不備之疏漏。
又依被上訴人於107年8月20日提出之答辯狀（見原審卷一第75頁）另記載：「……本工址涉有違反都市計畫法審查程序及危害公共安全之虞，本府依上開建築法（指建築法第58條）規定，勒令停工……」則被上訴人是否援引建築法第58條第1款有關「妨礙都市計畫者」之規定，作為原處分之法律依據，亦待原審向被上訴人闡明；
倘被上訴人併以該款規定為處分依據，則其亦應提出事證敘明上訴人之施工如何妨礙當地之都市計畫，而非遽以被上訴人核發本件建造執照程序，未經訂定乙種工業區內工業附屬設施審查原則，系爭建照核發違法，即謂符合該款施工中停工之要件。
再被上訴人就都市計畫乙種工業區內申請設置「液化石油氣容器儲存室」使用，目的事業主管機關與都市計畫建築主管機關審查之內容及程序等疑義，前以107年1月30日府建城字第1070034829號函（乙證10）請求內政部釋疑，然卷內並無相關函復資料；
另上訴人主張其依原處分所命補正「安全管理計畫書」，亦經被上訴人所屬消防局以108年5月20日函復消防法令無相關審查規定，非該局權責，請洽其他權責機關審查辦理等語，亦應一併查明。
㈥、綜上所述，原判決就上開本院所質疑之各項疑點未予調查釐清，並有如上所述認定事實未依證據之違法情事，且各項疑點及違法情事影響判決結果。
故上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；
又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
書記官 陳 品 潔