最高行政法院行政-TPAA,109,判,252,20200507,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第252號
上 訴 人 吳靜儀
訴訟代理人 陳芝蓉律師
被 上訴 人 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處
代 表 人 楊瑞芬
訴訟代理人 黃健弘 律師
輔助參加人 行政院農業委員會林務局
代 表 人 林華慶

上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國107年11月28日
臺北高等行政法院105年度訴字第777號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決關於國家賠償部分廢棄，移送至臺灣花蓮地方法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、爭訟經過
(一)上訴人於民國97年10月27日以所承租玉里事業區第19林班地(下稱第19林班地)，申請參加獎勵輔導造林，經被上訴人以97年12月26日花政字第0978210940號函(下稱97年核准函)核准造林面積105公頃在案。
嗣被上訴人派員辦理檢測結果，發現實際可供新植造林面積僅40.07公頃，以99年8月26日花玉政字第0998612036號函、99年10月28日花政字第0998163774號函(以下合稱99年函)，核定以40.07公頃面積計算發給新植獎勵金新臺幣(下同)476萬1,498元。
(二)上訴人不服，提起訴願，經行政院農業委員會(下稱農委會)100年6月3日訴願決定撤銷被上訴人99年函，命其另為適法之處理。
嗣被上訴人依行政程序法第117條規定，以101年2月15日花作字第1018101074號函(下稱101年2月函)將97年核准函核准造林面積逾40.07公頃部分撤銷〔即撤銷原核准之造林面積64.93公頃(105-40.07=64.93)〕；
上訴人提起訴願，經農委會101年8月1日訴願決定將被上訴人101年2月函關於天然林地36.9817公頃(下稱系爭林地)部分撤銷，由被上訴人另為適法處分，並駁回上訴人其餘27.9483公頃部分之訴願(上訴人對駁回訴願部分提起行政訴訟，已經原審法院另案判決駁回；復經本院裁定駁回上訴確定在案)。
(三)被上訴人因認系爭林地林相鬱閉良好，強行於林下栽植幼苗造林，難以使幼苗長大成林而終致死亡，復再以101年10月3日花作字第1018230615號函(下稱101年10月函）將97年核准函關於系爭林地部分撤銷；
上訴人不服，提起訴願，經農委會以被上訴人未依該會上開101年8月1日訴願決定意旨重為處分，作成102年3月5日訴願決定撤銷被上訴人101年10月函。
被上訴人即依訴願決定意旨，就系爭林地實施檢測，且經測定實際造林面積後，以104年5月7日花作字第1048230425號函(下稱104年更正函)更正系爭林地獎勵造林面積34.28公頃，並分別核發系爭林地經檢測合格之98年、102年及103年之造林獎勵金。
(四)上訴人因被上訴人未核發系爭林地99至101年度造林獎勵金，於104年7月21日提出申請書，請求核發上開年度造林獎勵金合計411萬3,600元及法定遲延利息，經被上訴人以104年7月24日花作字第1048104565號函(下稱原處分)否准所請，上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決：㈠先位聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被上訴人應作成准予核發系爭土地99年至101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之處分。
3.被上訴人應給付上訴人411萬3,600元及各期法定遲延利息。
㈡備位聲明：確認系爭林地之獎勵造林期限20年，不予計入99年至101年度；
即102年度至106年度為獎勵造林期限第2年至第6年、107年度至120年度為獎勵造林期限第7年至第20年之法律關係存在。經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、輔助參加人之陳述，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)按獎勵輔導造林辦法規定造林期限20年，係以每年度為單位，逐年申請、檢測；
有關造林計畫起迄時間、檢測流程及獎勵金發放期限等程序，亦經農委會101年6月22日農林務字第1011741798號函核釋處理原則，被上訴人應遵循以為辦理之依據。
查被上訴人多次撤銷97年核准函原核准系爭林地獎勵造林資格之處分，均為訴願決定撤銷而溯及既往失其效力，而回復其原核准之狀態；
被上訴人並已更正該林地實際造林面積34.28公頃在案，是以，兩造間就系爭林地(面積34.28公頃)於99年至101年仍存在獎勵造林之公法關係；
且上訴人就上開年度系爭林地造林獎勵金，業依規定提出申請，被上訴人自有實施檢測之義務，被上訴人未辦理系爭林地檢測，固有未洽；
然檢測僅係確認該年度造林是否符合發放獎勵金要件之手段，被上訴人未為檢測，不代表上訴人申請即符合法定要件，仍應依上開處理原則綜合相關事證判斷之。
(二)經查，被上訴人於102年9月間就系爭林地經檢測後成活率僅61.33%，未達造林第5年70%規定；
經發函通知上訴人改善，於同年11月間再為檢測，成活率僅為58.15%；
再發函通知改善，因上訴人就該次檢測有部分樣區落於除地範圍內，提出異議，被上訴人另排定於103年1月22日至24日辦理檢測，經檢測後成活率為42.46%，亦不合格；
復再發函通知改善，始於103年6月間通過檢測等情，有被上訴人提出之102年度撫育檢驗報告、檢驗報告、系統取樣點位圖、檢測調查表、103年度檢驗報告及上開各通知函附卷可稽，上訴人主張係因被上訴人檢測樣區落於除地範圍內，致林木成活率未達70%云云，尚不足採。
又參諸本件獎勵造林計畫時點係每年6月1日起至隔年5月31日，並自98年6月1日起至99年5月31日為第1年度，依序計算，102年6月1日至103年5月31日為第5年度，而新植通常係以1至2年生苗木出栽，故於102年檢測時，系爭林地上之造林應為6年生以上。
惟依上所述，系爭林地於102、103年間實施檢測，經被上訴人3次通知上訴人改善後始合格，且現地多為新補植之小苗，少有6年生以上苗木，亦有102年度撫育檢驗報告附卷為憑，被上訴人認上訴人於99年至101年造林年度，其造林顯不符合獎勵輔導造林辦法第9條有關造林種樹平均分布正常生長於林地，林木成活率達70%以上之情形，尚有所據。
(三)上訴人雖主張被上訴人推測其99至101年度林木成活率未達70%，縱屬有據，然其可透過補正方式獲得合格云云。
然查，林業經營須有廣闊面積與長期撫育，無法速成，且林木成長存在天候、火災、病害、蟲害及其他自然因素等諸多潛在風險，在未有確切證據證明之情況下，尚難以推測、擬制方法，遽認系爭林地於該等年度確已符合獎勵輔導造林辦法第9條所定要件，從而，上訴人訴請被上訴人應作成准予發給系爭林地99至101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之處分，尚無憑據，此部分先位聲明為無理由。
又上訴人提起本件行政訴訟，固得依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條規定，合併請求損害賠償，無須踐行國家賠償法第10條規定協議程序，惟須其生命、身體或財產受有損害。
上訴人雖主張被上訴人未進行檢測，致其受有無法領取99至101年度造林獎勵金之損害，請求被上訴人賠償411萬3,600元及各期遲延給付之利息云云，然則，姑不論未進行檢測是否屬於公務員怠於執行職務之情形，上訴人申請上開3年度之造林獎勵金，既不符合獎勵輔導造林辦法第9條規定，已如上述，自難認其受有財產上之損害，核與國家賠償法第2條規定要件未合，上訴人此部分先位聲明之請求，亦無理由。
(四)又查，獎勵造林輔導辦法係依據森林法第48條授權訂定，旨在鼓勵林農及森林所有人加強造林，提高森林覆蓋率；
且考量國家財政問題，經費有限，依該辦法第8條第1項規定，申請造林獎勵金年限以20年為限。
準此，林業主管機關依上開辦法核准獎勵輔導造林之行政處分，係屬附負擔授益處分，以造林年度第1年領取獎勵金起算20年為獎勵造林期限，並無遞延獎勵造林期限之規定，上訴人主張順延申請期限3年，即無憑據。
又獎勵金係基於對新植造林之獎勵，且針對林木自幼苗生長至成林，對應不同年度之生長階段有不同施作方式進行不同額度之獎勵，若依上訴人之請求，不計入系爭造林地99至101年度，將使造林獎勵金之發放標準究應適用第2年至第6年或第7年至第20年之金額，因撫育工作及核發獎金不同而產生混亂，無所適從。
況且，依獎勵輔導造林辦法第10條、第11條規定，獎勵造林人須經檢測合格始發給造林獎勵金，若當年度其檢測不合格，於次一年度始檢測合格，則僅發給次一年度之造林獎勵金，上訴人申請上開3年度造林獎勵金，既不符合同辦法第9條規定，自無順延之必要，上訴人於原審備位聲明之請求，於法不合等詞，為其判斷之基礎。
四、本院查：
(一)駁回部分：
1.按森林法第48條規定：「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款
或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同
中央原住民族主管機關定之。」據此授權訂定之獎勵輔導
造林辦法第2條第1項規定：「本辦法獎勵輔導造林之對象如下：……於山坡地範圍內農牧用地上實施造林之土地
所有人或合法使用人。
……。」
第8條規定：「(第1項)造林獎勵金之額度如下：第1年每公頃新臺幣12萬元。
第2年至第6年，每年每公頃新臺幣4萬元。
第7年至第20年，每年每公頃新臺幣2萬元。
……。」
第9條規定：「(第1項)獎勵造林之申請經主管機關核准者……，其造林經檢測符合下列條件，主管機關得按其造林年度發給造林獎
勵金：所植樹種及株數符合規定基準，並平均分布正常
生長於林地。
林木成活株數達70%以上；
自造林第7年起，每年造林成活率得扣除自然枯死率2%。
位屬山坡地，無超限利用。租地造林地無違約使用土地情形。……。
」第10條規定：「(第1項)獎勵造林人於造林獎勵期間，應接受主管機關之輔導，善加管理經營造林木，使之長大
成林。
(第2項)獎勵造林人於新植造林完成3個月後，應向受理機關提出報告。經受理機關轉請主管機關採系統取樣
法實施檢測，主管機關應派員會同受理機關，依據所提出
之報告，排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，
並實測造林面積，將實際檢測結果拍照存證，登記於造林
檢查紀錄卡。經檢測不符合前條第1項規定者，該年度造
林獎勵金不予發給，並由主管機關輔導獎勵造林人限期改
善。
(第3項)造林檢測作業，自造林後第3年起，主管機關得委由受理機關辦理，並由主管機關每年辦理抽測。」第
11條規定：「獎勵造林人依前條第2項規定於限期內改善完成並經檢測合格者，得依造林改善完成年度發給造林獎
勵金。」查造林獎勵金之發放，係政府為鼓勵人民參與造
林之給付行政措施，惟林業經營須有廣闊面積且經長期撫
育，然林木成長存在潛在風險，例如：天候、火災、病害
、蟲害及其他自然因素，故為確保完成造林目的，依上開
獎勵輔導造林辦法規定，獎勵造林人應接受主管機關之輔
導進行造林活動，並由主管機關定期實施檢測，經現勘檢
測其樹種、株數、生長狀況、成活率符合規定之標準，且
無違約使用情形者，獎勵造林人始得領取合格該年度之造
林獎勵金。
2.次以，事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之
認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經
驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同
，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違
背法令之情形。原判決依調查證據之辯論結果，論以：被
上訴人多次撤銷97年核准函原核准系爭林地獎勵造林資格之處分，既經訴願決定撤銷而溯及失其效力，兩造就系爭
林地於99年至101年度仍存在獎勵造林之公法關係，被上訴人未於上開各年度辦理檢測，固有未洽，然檢測僅係確
認該等年度造林是否符合發放獎勵金要件之方法，上訴人
申請發給上開各年度造林獎勵金，仍應符合獎勵輔導造林
辦法規定之標準。
參諸上訴人申請本件第19林班地獎勵造林計畫期限20年，係自98年6月1日開始起算每年度造林計畫，是以，98年度係由98年6月1日至99年5月31日為第1年造林年度，依序計算：99年6月1日至100年5月31日為第2年、100年6月1日至101年5月31日為第3年、101年6月1日至102年5月31日為第4年、102年6月1日至103年5月31日為第5年，而新植通常係以1至2年生苗木出栽，故系爭林地於102年間檢測時，現地應為6年生以上林木。
然則，農委會102年3月5日訴願決定撤銷被上訴人101年10月函後，被上訴人於同年8、9月間就系爭林地實施檢測，觀察林木樹高2公尺以上始為6年生以上林木者，發現現地多為補植之小苗，少有6年生以上林木（取樣數15區，除第4、12區有平均樹高2公尺以上林木外，其餘均非6年生以上林木）；
且檢測系爭林地成活率，經扣除上訴人主張落於除地範圍
之造林地外樣區，系爭林地之林木成活株數仍未達造林第
5年70%之標準，經被上訴人通知限期改善，上訴人歷經3次改善後複測，始於103年6月間通過檢測合格，被上訴人推認上訴人於99年至101年造林年度，系爭林地造林顯未達造林種樹平均分布正常生長於林地，林木成活率達70%以上之情形，尚有所據，上訴人請求發給上開3年度造林
獎勵金，即與獎勵輔導造林辦法第9條規定發給造林獎勵
金之要件不符等情，已詳述得心證之理由，核與卷內證據
尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理
由不備之情事，上訴意旨就原判決已詳為論駁之事項，復
執陳詞為爭議，指摘原判決有認定事實與卷證不符及違反
論理法則、不備理由之違法云云，無非係其個人之主觀見
解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，
並無可採。
3.承上論，獎勵輔導造林辦法對於新植造林發給獎勵金，旨在鼓勵林農及森林所有人加強造林，提高森林覆蓋率，且
考量國家有限財政預算，並衡酌造林成本及林木連續性生
長特性，以中低海拔造林之造林樹種輪伐期約20年即可進行初步林木伐採利用，故於同辦法第8條第1項明定申請造林獎勵金以20年為限；
而其獎勵金額度編列，係以國有林班地為標的，就其各項造林作業需要整地、栽植、刈草等
工作，所需花費之時間、金錢平均值加以計算，區分不同
年度間所須不同工作，編列合適之獎勵金額度，並自造林
年度第1年領取獎勵金起算20年為獎勵造林期限，尚無遞延獎勵造林期限之規定。再則，徵諸獎勵輔導造林辦法第
10條、第11條之規定，獎勵造林人須經檢測合格始發給造林獎勵金，若當年度檢測不合格，於次一年度始檢測合格
，則僅發給次一年度之造林獎勵金，益足認20年獎勵造林期限，並非以獎勵造林人實際領得獎勵金之年度為標準，
縱其於20年期限內有某些年度未能領取造林獎勵金，亦不因此而認該未能領取造林獎勵金之年度可因而順延；且申
請造林獎勵金年限20年，係自造林年度第1年領取造林獎勵金起算20年為獎勵造林期限，乃法令所明定，亦無法由主管機關與獎勵造林人合意變更或延展之。上訴人執詞與
被上訴人曾有共識，將未有檢測資料之3年度向後順延獎
勵年限，以保障上訴人可領取足額獎勵金，惟遭農委會林
務局否決而無結果，而提起備位聲明之訴，請求確認系爭
林地於102年度至106年度為獎勵造林期限第2年至第6年、107年度至120年度為獎勵造林期限第7年至第20年之法律關係存在，原判決以上訴人主張順延申請期限3年，並無
憑據，駁回上訴人備位聲明之訴，依上開說明，即無違誤
。上訴意旨復執陳詞為爭議，指摘原判決有判決理由與卷
證資料不符及違反論理法則之違法云云，亦無足取。
(二)廢棄移送部分：
1.按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」故依行政訴訟法提起
行政訴訟，應以公法上之爭議為限；而當事人主張因行政
機關之違法行政行為受有損害，起訴請求國家賠償者，固
屬於公法上之爭議，惟因國家賠償法第12條明定，國家賠償之訴應適用民事訴訟法的規定，將國家賠償訴訟之審判
權劃歸由民事法院受理，此即行政訴訟法第2條所謂「法
律別有規定」之情形，故行政法院就國家賠償之訴，原則
上並無受理訴訟的權限。然則，行政訴訟法第7條規定：
「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠
償或其他財產上給付。」旨在使當事人於提起行政訴訟時
得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與
國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的的意旨。是行政
訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產
上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法
之規範體系而言，應包含當事人於提起行政訴訟時，就「
同一原因事實」請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程
序「附帶」提起損害賠償，行政法院並於此情形取得國家
賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可
與國家賠償法第11條第1項但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不
得更行起訴。」配合適用。故而，倘當事人請求之國家賠
償事件，與其提起之行政訴訟，非基於「同一原因事實」
者，即與行政訴訟法第7條規定國家賠償事件得適用行政
訴訟程序「附帶」提起損害賠償訴訟之要件不合，行政法
院對該國家賠償事件自無審判權，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，行政法院應依職權裁定移送至受理訴訟權限之民事法院。
2.本件上訴人於原審所提起先位聲明之訴，係主張依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分；
暨被上訴人應作成准予發給系爭林地99年度至101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之處分，並依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條規定提起給付訴訟，請求被上訴人應給付上訴人411萬3,600元及各期法定遲延利息。惟查，上訴人提起上開課予義務訴訟，係主張系
爭林地於上開3年度造林成活率已符合獎勵輔導造林辦法
第9條規定之標準，被上訴人應作成准予發給造林獎勵金
合計411萬3,600元之處分；
然上訴人依同法第7條規定，合併依國家賠償法第2條規定請求損害賠償者，則係主張
因被上訴人怠於執行系爭林地於99年至101年之造林成果檢測，致上訴人未能依同辦法第11條規定為改善以符合規定，而受有無法領取上開3年度造林獎勵金及其利息之損
害等情，經核與上訴人提起之課予義務訴訟，顯非基於同
一原因事實，即與行政訴訟法第7條規定之要件不合，揆
諸上揭說明，上訴人於提起上開課予義務訴訟之同一程序
中，合併依國家賠償法規定提起上開損害賠償訴訟，行政
法院並無審判權，原審未依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權將此部分國家賠償事件裁定移至有受理訴訟權
限之管轄法院，逕為實體判決，依行政訴訟法第243條第2項第3款前段規定，此部分原判決當然違背法令。
(三)綜上所述，原判決駁回上訴人先位聲明之課予義務訴訟及備位聲明之確認法律關係存在訴訟，核無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
另上訴人先位聲明之國家賠償事件部分，原判決既有如上所述之當然違背法令事由，上訴意旨，求予廢棄，雖未指摘及此，惟此乃本院應依職權調查之事項，爰將此部分原判決廢棄，並依職權將該部分國家賠償事件移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣花蓮地方法院。
五、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。
依行政訴訟法第12條之2第2項、第255條第1項、第259條第2款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
書記官 高 玉 潔