最高行政法院行政-TPAA,109,判,285,20200521,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第285號
上 訴 人 若樸建設開發股份有限公司


代 表 人 江文淵
訴訟代理人 林民凱 律師
宋永祥 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 王志文 律師

上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國108年3月7日臺
中高等行政法院107年度訴字第194號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人於民國105年1月8日提出建造執照申請書，並擬具水土保持計畫（下稱系爭水保計畫）向被上訴人申請在坐落臺中市○○區○○段00○00○號等31筆屬法定山坡地範圍內土地（下合稱系爭土地）上建築新建工程，計畫面積北基地11,104.51平方公尺、南基地16,149.52平方公尺，合計27,254.03平方公尺。
其中，系爭水保計畫部分經被上訴人以105年6月23日府授水坡字第1050133543號函（下稱105年6月23日函）核定在案。
嗣被上訴人依行為時即102年1月31日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱102年或行為時回饋金繳交辦法）第5條、第6條規定及被上訴人104年11月10日府授農林字第10402538281號公告之乘積比率8%計算，以106年12月1日府授農林字第1060268278號函（下稱原處分）核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱本回饋金）新臺幣（下同）3,706,548元（計算式：計畫面積27,254.03平方公尺× 當期土地公告現值1,700元×8%）。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第194號判決（下稱原判決）駁回。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠上訴人於105年1月8日以系爭水保計畫向被上訴人申請在系爭土地上建築新建工程，經被上訴人以105年6月23日函核定系爭水保計畫，依中央法規標準法第18條規定，系爭水保計畫之處理程序於105年6月23日終結，且被上訴人於106年12月1日作出原處分，則此申請許可案件自當適用102年回饋金繳交辦法。
又系爭水保計畫屬102年回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，依同辦法第4條規定，上訴人為回饋金之繳交義務人，被上訴人依同辦法第5條第1項規定核算其應繳納回饋金3,706,548元，適用法令並無違誤。
再者，本件處理程序終結後，山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱106年修正後回饋金繳交辦法）始於106年12月12日變更，依本院前72年判字第1651號判例要旨，仍應回歸實體從舊之原則。
至於102年回饋金繳交辦法第9條規定，係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，例外規定採從舊從優原則辦理。
本件處理程序之開始及終結期間，回饋金繳交辦法既無變更，自無102年回饋金繳交辦法第9條規定之適用。
㈡系爭土地係位於大坑風景區之山坡地，在該地區興建住宅，須依「臺中市大坑風景區開發許可審查要點」辦理。
依該要點，開發建築之行政流程可分為3階段：A.申請開發許可；
B.申請雜項執照；
C.申請建築執照，而開發許可屬於規劃構想階段，申請人應提出開發計畫書、圖、土地使用分區管制計畫書、圖、開發財務計畫書、地質調查報告書、圖、水土保持規劃書、圖、景觀計畫書、圖等件供審查，考其內容僅係有關如何從土地經規劃設計後開發成可興建房屋之構想層次，屬尚未具體執行、並未啟動實質開發之法定程序等，自未涉及實質山坡地開發利用行為，此部分顯與開發行為人事後據以申請雜項執照、建造執照及水土保持申報等實質開發行為不能等量齊觀。
另在山坡地或森林區內開發建築用地，依水土保持法第12條規定，應先擬具水土保持計畫，送請水土保持主管機關核定。
其行政流程，依水土保持計畫審核監督辦法第7條、第22條、第32條等規定之水土保持計畫審查及申請程序可知，水土保持義務人擬具水土保持計畫送請水土保持主管機關核定後，即得進行水土保持施工，自屬實質開發行為。
因此，102年回饋金繳交辦法第4條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，其來有自，此與前揭申請開發許可僅屬規劃構想階段顯然有別。
上訴人於105年1月8日提出建造執照申請書，並於105年6月20日擬具系爭水保計畫向被上訴人申請於系爭土地上建築新建工程，系爭水保計畫嗣於105年6月23日經被上訴人核定在案，顯與上訴人所稱訴外人裕大企業股份有限公司（下稱裕大公司）於82年間向被上訴人掛件提出「裕大花園別墅D區開發案」（下稱系爭開發案）之開發許可申請，分屬不同之行政流程階段，應視為單一的山坡地開發利用行為，即上訴人此次開發山坡地利用行為，與裕大公司於82年間掛件提出開發許可申請案分屬二事，且該開發許可申請案僅屬規劃構想階段，未經實質開發利用行為，亦非前揭回饋金制度立法目的所應涵攝之範圍，自不能將該開發許可案之申請視為系爭水保計畫之申請起點。
至上訴人援引被上訴人所屬都市發展局106年6月6日中市都管字第1060089971號函，僅能說明訴外人萬寶資產管理股份有限公司（下稱萬寶公司）當時所進行之雜項工程與建築工程為系爭開發案取得許可後之延續工程，並不能釐清系爭開發案與系爭水保計畫之區別，自難為有利上訴人事實之認定。
㈢依上訴人與萬寶公司簽訂之萬寶D區土地合作開發契約書（下稱系爭合作開發契約）可知，上訴人與萬寶公司約定，由地主即萬寶公司提供土地，與建方即上訴人以合建分售及合作開發2種合作方式投資興建別墅住宅，由上訴人在系爭開發案範圍內之部分土地上，依系爭開發案之規劃內容興建建物，故上訴人與萬寶公司間僅係民法上契約關係，上訴人並不當然可以繼受裕大公司於82年間掛件提出系爭開發許可申請案之公法上地位，加以，系爭合作開發契約亦未約定此繼受關係，更難認定上訴人可承繼裕大公司之前揭申請案之公法上地位。
此外，裕大公司係於82年間掛件提出系爭土地之開發許可申請，上訴人迄至105年間始申請建造執照並擬具系爭水保計畫，二者為不同行為主體，行為態樣互殊，各自行為之起迄時間亦不同，顯非屬同一權利主體之同一行為，其間應無繼受法律地位之問題。
又行政院農業委員會（下稱農委會）94年7月20日農授林務字第0941740687號函（下稱94年7月20日函）係說明水土保持計畫之擬具乃整個申請案過程中依法須辦理之諸多行政程序之一，因此應以山坡地開發案件之申請日作為判斷應適用新或舊法規之基準日等意旨，係以同一權利主體賡續申請為前提，本件既非同一權利主體所為，自無此函釋之適用。
另行政院農業委員會林務局（下稱林務局）101年2月23日林造字第1011603445號函（下稱101年2月23日函）因與該局94年1月28日林造字第0941650277號函之見解迥異，且101年2月23日函係針對萬寶公司所作成之解釋（萬寶公司係裕大公司依企業併購法相關規定分割新設，由裕大公司百分之百持股，裕大公司並分割讓與萬寶公司相關土地資產，自分割基準日起，由萬寶公司概括承受系爭開發案之權利義務，接續辦理該開發案之相關事宜），自與上訴人係依系爭合作開發契約取得債權人之地位不同，而難相提並論。
況依農委會107年3月29日農授林務字第1070703205號函覆被上訴人說明略以：「……（三）……申請人向主管機關申請之開發許可事件，既屬規劃構想之許可層次，自應與向主管機關申請之各類興辦事業許可之實質程序有別。
（四）綜上，本案萬寶資產管理股份有限公司於82年間向貴府申請掛件之開發許可乙事，僅為土地開發規劃構想之層次，尚非本會95年7月27日函所指申請『興辦事業許可』之實質程序，該公司仍屬適用本辦法之案件，仍須負擔回饋金繳交義務。」
更見上訴人援引之函釋於本案並無適用之餘地。
縱被上訴人所屬農業局曾於105年8月4日將上訴人另案所繳交之回饋金退回，惟依本院前93年判字第1392號判例所揭櫫人民不得主張不法之平等之意旨，上訴人自不能援引此違法之核准函即認定被上訴人作成原處分有違誤。
綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：㈠按森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」
第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；
在直轄市為直轄市政府；
……。」
第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；
其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。
（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
次按行為時回饋金繳交辦法（按回饋金繳交辦法已於106年12月12日修正）第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」
第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」
第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」
第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算。
（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。
（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」
第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，1次繳納。」
因山坡地之開發利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以達成抑制山坡地開發利用速度之目的，此參森林法第48條之1規定及其立法理由自明。
故森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；
森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林資源之存續，有重大影響，故由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施。
而行為時回饋金繳交辦法係主管機關農委會依森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項所為之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則無違，自得予以適用。
又臺中市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，依被上訴人104年11月10日府授農林字第10402538281號公告，開發建築用地者，乘積比率為8%。
是以有關臺中市山坡地之開發行為，符合上開規定者，即有繳納依回饋金繳交辦法及臺中市回饋金乘積比率計算回饋金之義務。
㈡經查，系爭土地係位於臺中市大坑風景區之山坡地，上訴人於105年1月8日提出建造執照申請，並擬具系爭水保計畫向被上訴人申請在系爭土地上建築新建工程，經被上訴人以105年6月23日函核定系爭水保計畫在案，上訴人為系爭水保計畫之水土保持義務人，開發面積為27,254.03平方公尺等情，為原審調查證據後依法認定之事實，核與卷內證據相符。
因此被上訴人以本案係106年回饋金繳交辦法修正前受理之案件，其以105年6月23日函核定系爭水保計畫，該系爭水保計畫之處理程序既於105年6月23日即已終結，且被上訴人亦已於106年12月1日作出原處分，而依行為時即102年1月31日修正發布回饋金繳交辦法第5條之規定，核算上訴人應繳納回饋金3,706,548元（計算方式：計畫面積27,254.03平方公尺×當期土地公告現值1,700元×8%），並無不合，原判決因而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
㈢上訴意旨主張系爭開發案係裕大公司於82年間向被上訴人掛件提出開發許可申請，依農委會94年7月20日函及林務局101年2月23日函意旨，山坡地開發利用申請案件，如於回饋金繳交辦法訂定前已送件者，其水保計畫雖於本辦法訂定生效日後核定，應免予繳交山坡地開發利用回饋金，若特定山坡地已免於繳納義務，新繼受人依原開發計畫予以執行，亦得免於繳納義務，原判決未說明農委會94年7月20日函及林務局101年2月23日函認定系爭開發案不在回饋金繳交辦法適用範圍，而屬得免繳交回饋金函釋無法再予適用之理由，有判決不適用法規或適用不當、理由不備及未予調查之違法云云。
然按森林法設回饋金之繳交，其旨在衡平或降低土地開發後對附近周圍環境生態之不利影響，藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。
山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課。
依行為時回饋金繳交辦法之規定，回饋金之徵收與水土保持計畫聯結，因山坡地開發須先擬具水土保持計畫書，故徵收回饋金即與水土保持計畫書結合，應繳交回饋金面積，則以水土保持法第12條第2項「目的事業主管機關核發開發或利用許可」之面積為準。
亦即，原則上須擬具水土保持計畫的土地開發案，即有繳交回饋金之義務，故是否應繳納回饋金，即與山坡地之實質開發利用行為有關。
復按開發許可屬於規劃許可層次，經核可之開發計畫書內容部分屬於規劃構想，申請人向主管機關申請之開發許可事件，既屬規劃構想之許可層次，自應與向主管機關申請之各類興辦事業許可之實質開發利用行為有別。
農委會94年7月20日函及林務局101年2月23日函未細究函釋作成前之89年11月30日發布之回饋金繳交辦法第3條規定，所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為，實際上係指實質開發利用行為，而非規劃構想之開發許可行為，未區分二者之不同，遽以揭示：「山坡地開發利用申請案件，如於回饋金繳交辦法訂定前已送件者，其水保計畫雖於回饋金繳交辦法訂定生效日後核定，應免予繳交山坡地開發利用回饋金」等情，顯有違森林法及回饋金繳交辦法制定之意旨，而屬未洽，原審未予援用，自無不合。
原審業已論明上訴人此次開發山坡地實質利用行為，與訴外人裕大公司於82年間掛件提出開發許可申請案分屬2事，且裕大公司開發許可申請案僅屬規劃構想階段，未經實質開發利用行為，亦非前揭回饋金制度立法目的所應涵攝之範圍，自不能將該開發許可案之申請視為系爭水保計畫之申請起點，是上訴人主張本件屬系爭開發案之後續申請，依法應無須繳交回饋金云云，自非可採。
準此，上訴人為水土保持義務人，自應依其提送建造執照及系爭水保計畫之申請日期（即105年1月8日），作為是否須計收回饋金之判斷時點，核無違誤。
再者，縱依上訴人主張，山坡地開發利用回饋金的繳納義務，具有「屬物義務」的特性，即回饋金繳納義務係附著於「計畫開發之特定山坡地」，其義務具有「承繼性」，也須在實質開發利用時有免於繳納義務之情形，新繼受人始得免於繳納義務。
經查，訴外人裕大公司於82年間向被上訴人掛件提出系爭開發案之開發許可申請，經被上訴人於91年2月27日核准在案，然系爭開發案許可後，裕大公司依據企業併購法相關規定分割新設之萬寶公司，再由萬寶公司與上訴人簽立系爭合作開發契約，由上訴人開發建築，其間歷經多次開發許可之變更設計，為原審依法認定之事實，則上訴人就系爭山坡地均已為實質開發利用行為，且在回饋金繳交辦法訂定生效後所為，符合須繳交回饋金之義務，自無回饋金免繳之承繼性適用，上訴人主張本件係屬裕大公司系爭開發案之後續申請，依法應無須繳交回饋金云云，自非可採。
㈣按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；
但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，應適用舊法規（從優原則），皆不生法規溯及既往問題。
又「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。
故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」（本院前72年判字第1651號判例要旨可資參照）。
回饋金繳交制度之設計乃是因山坡地之開發利用影響現有林相及水土保持甚鉅，故森林法第48條之1第1項第2款及第2項規定，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之負擔，作為造林基金之一，以降低開發利用山林之意願，並彌補因開發山坡地所生之損失，減緩經濟發展與環境保護之衝突，故是否應繳納回饋金，與山坡地之開發利用許可有關。
本件被上訴人受理上訴人依據水土保持法第12條第1項第4款、第4項及森林法第48條之1等規定，申請於山坡地開發建築，而擬具系爭水保計畫送請主管機關核發山坡地開發利用許可案件，因此山坡地之開發行為，倘符合上開規定而經許可者，即負有應以處理程序終結時有效之森林法第48條之1所授權訂定之回饋金繳交辦法繳交回饋金，以為許可開發山坡地之依據。
上訴意旨主張本件係被上訴人對上訴人核課回饋金，並非上訴人依法申請許可之案件云云，自非可採。
原判決已詳予敘明上訴人係於105年1月8日提出建造執照申請並擬具系爭水保計畫向被上訴人申請在系爭土地上建築新建工程，經被上訴人以105年6月23日函核定系爭水保計畫在案，且被上訴人亦已於106年12月1日作出原處分，處理程序即已終結，則此申請許可案件，自當適用行為時即102年1月31日修正發布之回饋金繳交辦法。
又系爭水保計畫係屬上開行為時回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，依同辦法第4條規定，上訴人即為回饋金之繳交義務人，從而被上訴人依該辦法第5條第1項規定，核算上訴人應繳納回饋金3,706,548元等情。
因本件上訴人自提出建造執照申請並擬具系爭水保計畫經被上訴人核定後作成原處分，於前揭處理程序中，據以准許之102年回饋金繳交辦法並未變更，故本件尚與中央法規標準法第18條規定從新從優之要件「在處理程序終結前，據以准許之法規有變更」不合，自無該條規定適用之餘地，原判決前開認定，核無違誤。
又102年回饋金繳交辦法雖於106年12月12日修正變更，然此修正變更，係在上訴人申請本件水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳交回饋金之行政程序早已受理終結，核諸上開說明，自無所謂在處理程序終結前法規變更之適用。
且該修正變更，並無溯及適用之規定，上訴人主張依106年修正後回饋金繳交辦法計算回饋金，即非有據。
至106年修正後回饋金繳交辦法第8條之規定，係針對106年12月12日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。
故上開106年修正後回饋金繳交辦法第8條有關從舊從優之規定，適用於該辦法修正前處理程序尚未終結之案件，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則。
上訴意旨主張106年修正後回饋金繳交辦法第8條已明訂採從舊從有利原則，原判決不察，遽認本件應適用102年回饋金繳交辦法，顯有適用中央法規標準法第18條規定不當及不適用106年修正後回饋金繳交辦法第8條規定之違法云云，自非可採。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤。
上訴論旨，無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其主觀一己之見解，對於業經原判決詳予指駁之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 王 俊 雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
書記官 張 玉 純