最高行政法院行政-TPAA,109,判,291,20200528,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第291號
上 訴 人 羅東霖
訴訟代理人 陳怡成 律師
被 上訴人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師
上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國107年10月25日臺中高等行政法院107年度訴字第115號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人代表人由林佳龍變更為盧秀燕，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件經過：

㈠、臺中市整體開發區第5單元「臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區」重劃計畫書，經被上訴人以民國97年10月20日府地劃字第0970250749號函核定，並於97年10月27日起至97年11月27日止公告期滿。

臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會（下稱系爭重劃會）於98年1月17日召開第1次會員大會，審議通過重劃會章程。

系爭重劃會將重劃區重劃前後地價，委託不動產估價師查估後，於103年3月6日召開第12次理事會會議決議通過，送請被上訴人提交臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）評定，經地評會103年10月1日103年第7次會議決議請系爭重劃會釐清相關事項再提會審議。

之後，系爭重劃會多次經理事會決議通過修正重劃前後地價，送被上訴人提請地評會評定，歷經地評會103年12月17日103年第9次會議、104年7月8日104年第2次會議、104年12月7日第5次會議、105年1月21日105年第1次會議及105年8月31日第5次會議決議請重劃會檢討修正再送會討論。

㈡、嗣系爭重劃會改請「卓越不動產估價師事務所」重新估價，於105年9月14日第22次理事會審議通過後，送請被上訴人提交105年10月4日地評會105年第6次會議（下稱105年10月4日會議）決議修正後通過，修正後，重劃後平均地價為新臺幣（下同）33,272元/平方公尺；

重劃前平均地價為13,778元/平方公尺，由被上訴人所屬地政局（下稱地政局）以105年11月1日中市地劃一字第1050041027號函（下稱105年11月1日函）系爭重劃會。

上訴人不服地政局105年11月1日函，提起訴願，經被上訴人認地政局欠缺事務管轄權限，以106年9月12日府授法訴字第1060200227號訴願決定撤銷後，被上訴人以106年9月30日府授地劃一字第1060217900號函檢送上開地評會105年第6次會議紀錄予系爭重劃會，通知地評會就重劃區重劃前後地價之評定結果（下稱地價評定結果）。

上訴人不服地價評定結果，循序提起行政訴訟，請求「訴願決定及地價評定結果撤銷、被上訴人就上訴人所有臺中市○○區○○段65-1、65-4、66-6、66-10、66-11、66-12地號之重劃前地價評定被低估，應作成適法處分」等情，經原判決駁回後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：

㈠、重劃前後地價係重劃會會員大會審議事項，但得經會員大會決議於章程訂定授權由理事會辦理。

系爭重劃會98年1月17日第1次會員大會通過之章程第9條第3項規定重劃前後地價審議授權理事會辦理，則重劃前後地價經理事會審議通過，送請被上訴人提交地評會評定，符合法定程序，上訴人主張系爭地價評定有未經會員大會通過而違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第30條規定，並無足採。

㈡、地評會係由直轄市或縣市政府組織，並應由地方民意代表及其他公正人士參加，任務為特定事項之評議，本件地評會成員15位，包括議員、地方公正人士、地政、不動產估價、法律、工程、都市計畫等專家學者，及地政、財稅或稅捐、工務或都市計畫、建設或農業等機關主管人員代表，其中地方公正人士所聘之委員葉耀中曾任臺中市不動產糾紛調處委員會委員，為律師、地政學會理事長，並具地政士資格；

工程專家學者所聘之委員陳人忠，為執業建築師、任建築師公會理事長；

都市計畫專家學者所聘之委員李君如，曾任臺中市都市計畫委員會，學歷為建築與城鄉所博士，並無上訴人所指3名委員資格不符情形。

被上訴人聘任地評會委員之屬性及專業，符合地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定且依法開會決議，機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席，是地評會組織符合法律規定，審議過程未違背法令。

又估計重劃前地價，非徒以土地公告現值為據，重劃後地價之考量因素，尚無涉公告現值，依不動產估價報告評估內容，無違市地重劃實施辦法第20條規定，另具體宗地地價形成，係由不同屬性之專業代表，綜合各方見解，獨立於機關首長之外共同作成之決定，應認享有專業判斷餘地，本件地價評定由地評會依專業審定，具判斷餘地，查無足夠證據證明地評會之判斷違法，法院應予尊重。

上訴人泛稱被上訴人壓低重劃前後地價，將造成分配損失、地評會未盡職權審查而圖利重劃會等語，為單方臆測，核無足採。

本件就重劃前後地價之評定結果，於法並無不合。

至上訴人請求調取其他市地重劃案之重劃前後地價評議圖，本件地評會審議之錄音錄影檔、訊問地評會委員張滄沂、劉獻隆及陳金村，均核無必要，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經斟酌後，不影響判決結果，無逐一論述必要等為論據。

五、上訴理由略以：

㈠、原審未調查地評會105年10月4日會議，實際出席人數、表決人數為何、有無複代理情事等，即認為審議程序合法，理由不備。

另本件地價評定，一直到地評會105年10月4日會議才通過，重劃後地價應以何時為預估時點，乃生爭議，重劃區歷經都市計畫變更、地評會6次要求修正估價報告，重劃程序已逸脫重劃計畫書所載預定進度，重劃後地價之價格日期，應依實際重劃辦理進度，再行預估「分配結果公告及異議之處理」、「交接土地及清償」之期程，不受重劃計畫書所載拘束，不動產估價報告以重劃後考量都市計畫使用分區變更以101年9月1日為價格日期，地評會未予修正仍採之，即認定事實錯誤，原判決就此未予論斷，卻以判斷餘地為詞，又未對上訴人指摘重劃前地價，應就重劃前各宗土地分別估價乙節為判斷，亦理由不備。

㈡、文義解釋而言，重劃前後地價之估計單位不同，體系解釋而言，重劃事件無地價調查估計規則適用之餘地。

又不同土地之公告現值不同，重劃前地價卻相同，且低於公告現值，上訴人於原審指摘重劃前地價，應參考買賣實例、當期公告現值等因素而未參考；

重劃後土地既為未建築土地，採比較法估價，比較標的應選擇未建築土地，不動產估價報告以已建築土地為比較標的，地評會之評定，有認定事實錯誤之違誤，原判決就此均未判斷，亦理由不備。

另對上訴人所稱計算重劃後地價所需之開發成熟年數為7年、區域因素調整-18%；

評定之重劃後地價，與依市價預估之重劃後地價，相差甚鉅；

於原審聲請訊問地評會委員；

針對上訴人聲明第2項；

地評會決議程序違背規定；

重劃區都市計畫細部計畫已於101年8月10日公告變更，地評會105年10月4日會議，決議仍以變更前細部計畫規定之使用分區作為事實基礎，認定事實錯誤；

重劃前地價，應參考買賣實例，重劃後地價不符合市地重劃實施辦法第20條第2款規定，均未為判斷或說明如何不可採，已理由不備。

㈢、抵費地多寡，在於費用平均負擔比率，負擔比率越高，抵費地越多。

目前自辦重劃亂象是先射箭再畫靶，透過重劃計畫之擬定，以便取得所有抵費地，壓低重劃後平均地價，再回推重劃前平均地價，依重劃前平均地價，決定重劃前各宗地地價。

有多少抵費地，再決定重劃後平均地價，不考慮以多少抵費地拍賣所得價款足以支付重劃費用，因此重劃後平均地價往往與實價登錄及市場行情有一大段差距，造成龐大利益、違反自由市場機制，不公不義賺取暴利。

本件不動產估價，低估重劃前後地價，造成無重劃效益、重劃後土地價值每坪僅11萬元，造成高達84.01億元淨利，形成重劃公司賺很大，已是圖利，違反公平正義、重劃精神，重劃制度被扭曲成這樣，關鍵在於評定之重劃後地價是否合理。

又地評會淪為橡皮圖章、重劃問題層出不窮，審議背離事實，政府不作為，更難辭其咎，而重劃會之會員大會授權理事會，使土地所有權人喪失監督機制；

重劃會壓低重劃前地價，造成上訴人土地價值減少、土地分配減少等語。

六、本院查：

㈠、按平均地權條例第58條第1、2項規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。

……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。

」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法係依此條文第2項規定授權訂定，行為時該辦法第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣市主管機關提交地價評議委員會評定之。」

第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。

（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣市主管機關核定。

（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；

土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；

其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；

貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」

準此，經主管機關核定之計算負擔總計表為重劃會辦理重劃土地分配之依據，主管機關對之應為實質審查，所為核定係屬行政處分。

關於重劃會於辦理重劃土地分配設計前，應由重劃會經會員大會通過後，提出重劃前後地價，送請直轄市或縣市主管機關提交地評會評定後，由理事會將之列入計算負擔總計表，用以計算市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，地評會對重劃前後地價為評定，須經實質審議，由公權力為必要之監督；

惟地評會所為重劃前後地價之評定，係重劃會提出計算負擔總計表送請主管機關核定之中間程序行為，就此多階段行政行為，有所不服，僅得對終局之行政行為予以救濟，並對中間程序行為，一併予以審查，以為救濟，重劃前後地價經重劃會送主管機關提交地評會所為之評定，並未對外直接發生法律效果，性質非行政處分。

㈡、查上訴人係不服系爭重劃會送被上訴人提交地評會所為重劃前後地價之評定結果，循序提起本件行政訴訟。

依上開規定及說明，其單獨先就此中間程序行為，請求撤銷重劃前後地價之評定，並請被上訴人就上訴人所有重劃區土地之重劃前地價評定被低估為適法處分，已於法未合。

原判決未以系爭地價評定結果，為中間程序行為，僅得於對終局行政行為救濟時，併予審查以為救濟，而對重劃前後地價評定之爭議為實體審查，雖有未合，惟駁回上訴人之訴之結論相同。

上訴人執前揭實體理由之前詞，求予廢棄原判決，為無理由，其上訴應予駁回。

七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
書記官 莊 子 誼