最高行政法院行政-TPAA,109,判,381,20200723,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第381號
上 訴 人 黃金章
黃登運
邱勝埼
共 同
訴訟代理人 李宏文 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 謝勝隆 律師
參 加 人 桃園市立龍潭國民中學

代 表 人 謝益修

上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國107年3月29日
臺北高等行政法院105年度訴字第1675號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
壹、緣桃園市○○區○○段602地號之部分土地（原776地號部分土地，下稱系爭土地），係桃園市（民國103年12月25日升格為直轄市，改制前為桃園縣）所有，現由參加人管理，位屬「龍潭都市計畫」之學校用地。
又參加人以系爭土地位於桃園市○○區○○路180巷部分巷道（下稱系爭巷道）通行範圍，該巷道分隔參加人新、舊校區，致學生於校區間移動須穿越車行道路，衍生危險，乃於104年4月30日向被上訴人申請廢止系爭巷道。
被上訴人依行為時桃園縣建築管理自治條例（被上訴人曾以103年12月25日桃園市政府府法制字第1030320734號公告繼續適用，嗣以105年12月7日桃園市政府府法制字第10502964841號公告自105年12月9日廢止繼續適用，下稱建管自治條例）第3條第1項規定公告，公告期間內接獲民眾提出異議，經被上訴人召開104年7月15日104年度第1次現有巷道審議小組審議既成道路爭議案會議（下稱系爭審議會議）決議後，乃以104年8月13日府工養字第1040212857號函（下稱前處分）復參加人略以：同意有條件廢道，將研議於該都市計畫區設置都市計畫道路，以供民眾通行，並於該都市計畫道路完成開闢通行之日起，同意系爭巷道廢止。
參加人不服，提起訴願，經內政部105年2月23日台內訴字第1050011208號訴願決定（下稱前訴願決定）審認系爭巷道並未經被上訴人以函文或公告正式認定為既成道路，則該巷道是否已為既成道路，有待釐清；
且系爭土地僅為東西兩側住戶來往桃園市○○區龍○路及金○路（下分稱龍○路、金○路）之捷徑，是否符合司法院釋字第400號解釋理由書所指具公用地役關係之既成道路之要件，亦有疑義等情，撤銷前處分，責由被上訴人另為適法之處理。
其後，被上訴人以105年6月24日府工養行字第1050156809號函（下稱原處分）通知參加人略以：依都市計畫之優位性，將系爭土地回歸都市計畫學校用地使用，同意該校廢除系爭巷道。
上訴人不服原處分，提起訴願，經決定不受理，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。
貳、上訴人起訴主張：上訴人雖非原處分之相對人，然依建築法第1條規定及司法院釋字第469號解釋理由書，可知建築法顯然有保障特定人之意旨。
參酌行為時建管自治條例第3條第1項規定，上訴人邱勝埼之父即訴外人邱龍泉（已歿）及上訴人黃登運捐贈校地之時，均有保留系爭巷道提供公眾通行之目的，原處分將系爭巷道廢止，顯然有違當初渠等捐贈土地之目的。
且上訴人之住家鄰近系爭巷道，被上訴人封閉系爭巷道後，致使系爭巷道成為死巷，損害鄰近居民、鄰地所有權人之通行權益。
是以，上訴人自得依利害關係人身分對原處分提起救濟。
前訴願決定撤銷前處分後，被上訴人應再度召開現有巷道審議小組會議，重新討論是否廢道，而非由被上訴人逕為廢道之處分。
至被上訴人提及之替代道路即龍○路526巷，目前仍處於辦理開闢為計畫道路程序中，被上訴人自不得於計畫道路開闢完成前即作成廢道處分。
是以，原處分並未符合司法院釋字第255號解釋之要件。
再者，被上訴人僅公告系爭巷道廢止，並未給予系爭巷道周邊居民到場陳述意見，逕作成限制或剝奪人民自由或權利之廢道處分，顯違反憲法保障人民財產權之意旨。
依龍潭都市計畫圖，系爭巷道為都市計畫道路，於未變更龍潭都市計畫細部計畫時，不可逕予廢道。
此外，參加人申請廢道目的在於校園安全，惟被上訴人就民眾通行之公共利益，亦應進行評估與考量，而非逕予廢道，並無任何配套措施。
而系爭巷道於未興建學校時即已存在，並非系爭巷道造成校園分隔。
況龍○路526巷僅為消防通道，既非計畫道路，又未開闢完成，其路面狹窄無法會車，易增加學生上下學之危險，更形成公共安全上的隱憂。
是以，被上訴人封閉系爭巷道業已嚴重危害鄰近土地所有權人、居民之生命財產安全等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被上訴人則以：上訴人非原處分之相對人，亦非系爭巷道坐落範圍之土地權利人，自非原處分之利害關係人。
至建築法第1條及行為時建管自治條例第3條第1項規定，係以申請建使照等項許可之土地所有權人、起造人、監造人及承造人等為適用對象而已，尚非擴及至鄰近居民。
況73年間邱龍泉捐贈系爭土地，並未附有條件或負擔，是上訴人當非利害關係人。
又前訴願決定並未一併廢止前處分相關行政程序，故被上訴人事後除參酌業已形成之行政程序結果外，再整合內部意見後重為原處分，應無不合。
系爭土地為龍潭都市計畫內之學校用地，而非計畫道路，且該都市計畫內之計畫道路即金○路或神○路等業已開闢完成，而系爭巷道之南側亦有龍○路526巷可供通行，故廢止系爭巷道，對上訴人及一般民眾而言並無重大影響。
況自系爭巷道之西側沿校地周邊往南側銜接至龍○路526巷之替代道路，業於106年3月間闢建完成。
是以，系爭巷道之附近居民即便仍有利用金○路180巷未廢止部分路段至金○路或龍○路之需要，則以該替代道路為之，應無窒礙。
再者，於公益衡量上，因廢除系爭巷道所換取之參加人師生家長人身財產安全，當高於繼續維持通行者，則被上訴人為廢止系爭巷道之處分，應無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、參加人則以：參加人有41個班級，每個班級均會運用第2校區活動中心，系爭巷道被廢止之前，學生需要老師的引導才能到第2校區，增加老師的負荷及壓力。
現今系爭巷道被廢止，參加人能夠擁有完整的校區，師生亦能夠在校區內安全的進行教育行為，對於師生、社區、家長幫助很大等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
伍、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行為時建管自治條例第1條、第3條第1項規定及司法院釋字第255號解釋意旨，系爭巷道為桃園市龍潭區公所養護，並供不特定之公眾通行之道路，且行政院農業委員會林務局農林航空測量所67年之航照圖已有該道路路型存在，有「龍潭國中校內現有道路分割校區案」104年4月2日會議紀錄及67年之航照圖可稽。
準此，系爭巷道既自67年間即供不特定人通行，且未見土地所有權人阻止，則被上訴人於原處分說明欄第2點確認系爭巷道符合司法院釋字第400號解釋所稱之既成道路，洵無違誤。
系爭土地為桃園市所有，管理者為參加人，其所在位置及南北毗鄰兩側為63年「龍潭都市計畫」文教區學校用地，並無民眾居住，且歷經70年、77年、92年之都市計畫通盤檢討，系爭巷道所在位置均未規畫道路系統。
準此，系爭巷道雖屬龍潭都市計畫內原供通行之道路，惟既未經都市計畫規劃為道路，依司法院釋字第255號解釋意旨，原即含有廢止該非計畫道路之意。
又系爭巷道東西兩側連接已開闢完成之龍○路及金○路，且南側現尚有乙條已完成並供公眾通行之替代道路（即龍○路526巷）可供通行，再參酌系爭巷道兩側均為參加人之校地，無民眾居住，巷道最窄處不足4米，尚無法供車輛雙向會車，參加人之活動中心於100年取得使用執照正式啟用後，因學生往返校門口與該活動中心間，進而穿越系爭巷道，衍生諸多危險，影響校園安全及教學品質甚鉅，應認系爭巷道實無再繼續供不特定公眾通行之必要。
從而，原處分依參加人之申請廢止系爭巷道，即無不合。
參加人向被上訴人申請廢止系爭巷道後，被上訴人即依行為時建管自治條例第3條第1項規定進行公告，公告期間內接獲民眾提出異議，並召開系爭審議會議。
是以，被上訴人已依行為時建管自治條例第3條第1項關於巷道廢止程序之規定進行，且透過公告、異議之程序，賦與上訴人等周邊居民陳述意見之機會。
又系爭巷道是否已為既成道路，有待釐清；
系爭土地是否仍有供不特定公眾繼續通行之必要，亦有疑義，且前訴願決定並非指摘被上訴人未予周邊居民陳述意見之機會，亦非指摘被上訴人未召開現有巷道審議小組審議，則被上訴人於前處分撤銷後，在無其他情事變更之情形下，依前訴願決定意旨，認系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要，而廢止系爭巷道，其程序難謂有誤。
至上訴人所提出之翻拍影本，雖屬當時會議所用參考資料，然因屬被上訴人內部事前擬稿或其他準備作業文件性質，上訴人尚難據此為其有利之論據，併此敘明。
綜上，原處分審酌系爭土地屬都市計畫內之學校用地，且系爭巷道附近居民於系爭巷道廢止後，倘有東西雙向通行之需求，可利用龍○路526巷進出，並不會因系爭巷道之廢止而造成交通上極大不便，故系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要，乃依參加人之申請廢止系爭巷道，於法並無不合。
訴願為不受理之決定，理由雖有不同，惟駁回結果並無二致等語，因將訴願決定予以維持，駁回上訴人之訴。
陸、上訴意旨略以：
依據龍潭都市計畫圖，系爭巷道為都市計畫道路，於未變更龍潭都市計畫細部計畫時，不可逕予廢道。
又依系爭審議會議結論，可知即便審議決定廢道之前，亦應附加條件於龍潭都市計畫中設置都市計畫道路，供民眾通行，否則將難達到公共利益之平衡。
且實施起伏路面及管制通行或交通號誌輔助措施足以保障學生通行之安全，並無廢道之必要。
綜合證人林忠正及張瑞昌之證述可知，系爭巷道是未興建活動中心時就有的道路，之後活動中心撥給參加人管理，才造成學校將道路包圍之事實。
再依證人黃明亮、林忠正及張瑞昌之證述可知，上訴人邱勝埼之父邱龍泉及上訴人黃登運捐贈校地之同時，亦有保留系爭巷道提供公眾通行之目的，原判決未審酌上情，逕為不利上訴人之判決，顯有判決不備理由之違法。
前訴願決定撤銷前處分後，被上訴人並未交由現有巷道審議小組重為審議，逕自將審議結果之附帶條件除去逕為廢道處分，顯然違背行為時建管自治條例且具有重大瑕疵。
又依行為時建管自治條例第3條規定，附條件廢道處分變更為不附條件之廢道處分，仍應徵求異議。
本件申請廢道案，被上訴人僅函至參加人、教育局等相關局處，並於函中說明二及三公告周知，卻未給予周邊居民陳述及論辯之機會，逕為做成限制或剝奪人民自由或權利之廢道處分，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨。
又被上訴人所稱系爭巷道之替代道路即龍○路526巷，實際上尚未開闢完成，依司法院釋字第255號解釋意旨，被上訴人不得於計畫道路開闢完成前，作成廢道處分。
由上訴人於原審所提翻拍資料可知，於105年4月27日前被上訴人所屬工務局之立場均採取維持有條件廢道，詎料105年5月3日教育局召開協調會後，即改弦易轍，未經審議即為不附條件之廢道處分。
該文書並非會議所用參考資料，而係將整個不合理之廢道流程公諸於世，原審竟視若無睹，顯然判決不備理由等語。
柒、本院查：
行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
是以，人民提起行政撤銷訴訟應具有權利或法律上之利益。
上訴人主張其與系爭巷道之關聯各有不同：上訴人黃金章為當地○○里之里長，上訴人邱勝埼之父即訴外人邱龍泉（已歿）於73年4月27日捐贈桃園市○○區○○段776、626、629、778地號土地予被上訴人，其中包含參加人校地及系爭土地；
上訴人黃登運則捐贈同段625、627地號土地予被上訴人，現亦為參加人校地，且上訴人黃登運目前仍為同段615、612地號土地所有權人，緊鄰系爭巷道，故上訴人主張仍有通行之必要等情，此為兩造所不爭，且訴願決定書以訴願人即上訴人等非訴願利害關係人，而為訴願不受理之決定。
另被上訴人於原審就上訴人是否具提起撤銷訴訟之權利或法律上利益，兩造亦作為爭點已作充分主張答辯，但原判決並未說明：本件上訴人究係何種法規範保護之第三人，而得提起本件撤銷訴訟，逕以實體判決結案，自有判決理由不備之違法。
再者，上訴人黃金章為當地○○里之里長，其提起訴願係受當地里民之委任，雖其訴願書狀僅列上訴人黃金章及其他二名上訴人，但於理由欄中已說明上訴人黃金章為當地○○里之里長受里民之委任提起訴願（參見105年10月13日訴願補充理由書第2頁，附於本件訴願卷第50頁），並有各里民之委任書百餘份附卷可稽（本件訴願卷第82至187頁），各該委任上訴人黃金章之里民應係各自為不服原處分之表示，並委任上訴人黃金章提起訴願，上訴人黃金章應係訴願人兼訴願代理人。
另本件原處分係105年6月24日作成（原審卷第74頁附有原處分影本參照），但僅送達參加人及各相關行政機關，並未送達上訴人及各委任之里民，則各委任之里民其訴願期間如何起算，是否合於訴願法第14條第2項規定：「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。
但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」
原審自應調查清楚。
若係合法訴願，則應為訴願理由書之書狀當事人欄漏列訴願人而已，乃受理訴願機關應命補正之問題，自不影響各該委任之里民已合法提起訴願之事實。
又本件訴願受理機關於受理後，竟僅就本件上訴人之訴願作成訴願不受理之決定，而對其他已表示不服且委任本件上訴人之里長黃金章之里民，漏未為決定，應屬於行政訴訟法第4條第1項條文所指之「提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者」，各委任之里民應有得提起本件行政訴訟之權利。
另外，一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行關係，僅係反射利益之結果，當然不具權利保護之必要。
但若因既有公用地役關係經行政機關撤銷變更，而該撤銷或變更既成巷道致利害關係人其自己之權利或法律上利益受到侵害者，該所謂權利或利益包括因所有權之土地之任何公私法上權利，因該撤銷或變更既成巷道行政行為而受有侵害者，則該利害關係人即非一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行關係，自應認行政機關撤銷關於既成巷道之認定時，自己之權利或法律上利益受到侵害之利害關係人，當有公法上權利而具有訴訟權能，得對該撤銷決定提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟。
本件是否具權利或法律上利益而得提起撤銷訴訟，應就廢除巷道之相關法規，探究其是否解釋其法令規定是否具有「保護規範」之性質，且該法規的規範目的，除保護公共利益外，尚兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益；
再判斷原告是否為該引據之法規之保護對象，倘其引據之法規具有保護規範之性質，且原告為該保護規範所及，則原告具有訴訟權能，為適格之當事人。
（本院101年度裁字第1452號裁定，109年度判字第344號判決參照）所以本件發回後，原審自應依本院前引裁判，針對各已委任之里民，調查各委任之里民是否具權利保護必要，若係合法，自應曉諭是否追加為本件原告，以利本件實體審究，始符合保障人民訴訟權之旨。
此外，訴願法第81條第1項前段規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」
另依建築法第101條授權訂定之行為時建管自治條例第3條規定，主管機關於作成廢道處分前，需將廢止或改道之路段公告1個月，徵求異議。
經查，開啟本件原處分程序之訴願決定（即前訴願決定）主文為原處分撤銷，則前訴願決定究僅就廢巷是否有理之實體部分撤銷，或係將原處分之程序及實體部分均撤銷？蓋前處分所為之公告異議程序後，該現有巷道應否廢止，所應審酌既成道路有無因地理環境或人文狀況改變而喪失原有功能，亦即該現有巷道有無繼續供通行必要之情形，已因時空之變遷，恐致不同之結果。
則前訴願決定究有無撤銷原踐行之公告及異議程序，影響當事人至鉅，本件既經發回，原審亦應併予查明。
綜上所述，原判決既有如上所述之違法，並影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。
又因本件事實尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。
捌、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君
法官 劉 介 中

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
書記官 劉 柏 君