最高行政法院行政-TPAA,109,判,408,20200730,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第408號
上 訴 人 魏新相
王玉嬌
魏榮宏
魏榮志
共 同
訴訟代理人 黃崑雄 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
送達代收人 朱鍊
輔助參加人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 鄭華合 律師

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國107年3月15日
臺北高等行政法院106年度訴字第707號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件上訴人代表人由葉俊榮變更為徐國勇，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、輔助參加人為辦理桃園市龍潭區中豐路594巷道路拓寬工程(下稱系爭工程)，需用含上訴人所有坐落桃園市龍潭區新烏樹○段000○000○000○000○000○000○000○號(合稱為系爭土地)在內等18筆土地(面積合計0.157888公頃），乃檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報經被上訴人以民國105年9月2日台內地字第1050432021號函(下稱原處分)核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人於105年10月18日以府地權字第10502516171號公告徵收，並以同日府地權字第10502516173號函通知被徵收土地所有權人。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院判決駁回，而提起上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之聲明、答辯及輔助參加人在原審之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：
(一)輔助參加人辦理之系爭工程，係連接桃園市龍潭區烏林里、烏樹林里、黃唐里及通往平鎮區之重要道路，亦是聯絡縣道113線(中豐路)及113甲線(福龍路)極重要道路，近年因工業區廠商進駐，往來龍潭區之車輛增加，原有4至8公尺寬道路，已無法應付日益增加之交通流量；
加上休閒旅遊業蓬勃發展，致使交通瓶頸點由此而生，系爭工程開闢後，除可疏導龍潭區東側地區通往西側烏樹林、平鎮山仔頂之工業區及聖亭路等地區聯外大量車流外，並可向外連結省道台3線公路、國道3號高速公路通行至中壢、新竹等地區，加強地區性道路與其他長程運輸系統之聯絡，即輔助參加人關於興辦事業計畫之必要性說明，業已斟酌系爭工程目的與預計徵收私有土地合理關連、徵收案已達必要最小限度範圍、用地勘選已無其他可替代地區、亦無其他取得方式可能等因素，並經綜合評估分析具公益性與必要性，於徵收計畫書經予載明。
又輔助參加人因公益需要興辦交通事業之要件，前後召開3次用地取得協議價購說明會(下稱價購協議會)，因未能達成協議價購，而報請被上訴人以原處分核准徵收，尚難認有何違誤。
(二)依土地徵收條例第3條之1第1項及徵收土地範圍勘選作業要點(下稱徵收勘選要點)第3點第1、2款及第4點前段規定，耕地(尤以特定農業區)原則上固應盡量避免徵收，惟依土地徵收條例第3條之1第4項但書、徵收勘選要點第4點但書規定，基於交通之必要可辦理徵收，系爭工程既係輔助參加人為辦理原有道路(龍潭區中豐路594巷道路)之拓寬所為交通工程，理應沿現有道路之兩旁為之，本件徵收之系爭土地均係鄰接或鄰近原有道路，即有徵收之必要；
且系爭工程之土地徵收，改制前桃園縣龍潭鄉公所及輔助參加人所屬工務局，已先後申請系爭工程所需土地由一般農業區農牧用地、特定農業區農牧用地及水利用地變更編定為交通用地，均獲地方農業主管機關桃園市政府農業局同意在案，業已符合農業發展條例(下稱農發條例)第10條規定徵得主管機關同意之要件。
又系爭工程僅係原有道路拓寬工程，並非「特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者」，與土地徵收條例第10條第3項應舉行聽證之前提要件不合。
上訴人主張被上訴人未先徵得農業主管機關同意，亦未舉辦聽證會，有違司法院釋字第400、409、513、534號解釋及上揭法令規定云云，自無可採。
(三)輔助參加人報請徵收前，已先分別於102年6月20日、同年10月9日及同年12月3日召開3次公聽會；
復於103年3月11、12日、104年6月8、9日、105年1月18至20日等3個時段召開價購協議會，各次公聽會與價購協議會均通知全體所有權人參加。
又輔助參加人於價購協議會說明資料中，均已詳載依市價與所有權人協議，且輔助參加人就市價之查估，業已委由訴外人廣福不動產估價師事務所依不動產估價師法及不動產估價技術規則相關規定，考量勘估標的土地之使用分區及使用地類別、估價目的、市場資料等情況，分別以「比較法」及「土地開發分析法」進行評估而作成，亦有該事務所出具之估價報告在卷可查。
而上訴人王玉嬌、魏新相、魏榮志均曾出席價購協議會並陳述意見，惟核其等陳述，或係以徵收位置不當、道路應截彎取直、特定農業區應予保護、本件徵收對龍潭區民並無好處、價購應由輔助參加人或被上訴人派員實地下鄉、其對系爭土地已有感情而不願被徵收等情，亦未對輔助參加人提出價購之價格有何不合理之處進行陳述。
是綜觀上開輔助參加人所召開3次公聽會與3個時段價購協議程序，足認輔助參加人業經多方努力終未能達成價購目的，而盡其實質協議之責任，符合正當法律程序之要求。
上訴人僅以其等不同意徵收，遽謂輔助參加人所為程序及被上訴人核准徵收僅具形式而無實質意義，核與證據及事實相悖，洵無可採。
(四)上訴人雖主張系爭工程應以原道路中心點向兩邊等距拓寬方式為之，指摘原處分違反正當法律程序及比例原則云云。
經查，本件道路之拓寬，係依據徵收勘選要點及公路路線設計規範等相關規定選定計畫路線，並依設計限速時速40公里之參數（含轉彎處之角度、彎道的長度、漸變段之長度、路面的高度……）訂定道路線型，是以本件道路拓寬工程之設計線形係以現有道路為基礎，並考量行車安全性與適當性而訂定。
此外，原審為求審慎，特諭知上訴人於所提第2次公聽會道路定線圖，標註其等所有系爭土地、所稱之違建、集合住宅(位於道路指標0K+150公尺下坡彎處之714地號土地上，合計65戶）、原有道路之中心點、輔助參加人拓寬道路之中心點，再對照輔助參加人所提現場相片以觀，上開集合住宅係緊臨現有道路之路旁，若按上訴人主張以現有道路中心點向兩側等距拓寬，勢必至少將拆除此集合住宅之一部，如此將侵害此集合住宅住戶之居住權；
且該集合住宅地下室停車場車道出入口緊鄰現有道路邊緣，若以原道路中心為準向兩側拓寬，以目前時速40公里之條件，則無法滿足道路設計有關最小彎曲半徑之要求，足認系爭工程選定之計畫拓寬路線，係為達成徵收計畫之最為適切地點，周邊並無其他可替代地區，且輔助參加人審酌上開集合住宅緊鄰現有道路邊緣，在前後段線形無法估大範圍之變動情形下，因此於道路指標0K+2 14.865公尺處放大曲率半徑至1,397.1公尺以滿足道路設計，並無不合。
上訴人主張之拓寬方法，不但侵害他人合法之居住權，更可能對交通安全之公益產生重大危害，與徵收方式之必要性及適當性完全相悖，自非可採等由，為其論據。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按土地徵收條例第3條之1第3項、第4項規定：「需用土地人勘選用地內之農業用地，免經區域計畫擬定機關許可者，於變更為非農業使用時，應先徵得直轄市或縣(市)農業主管機關同意。」
「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。
但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」
農發條例第10條規定：「(第1項）農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；
其變更之條件、程序，另以法律定之。
(第2項）在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」
第12條第1項、第4項規定：「第10條第1項用地之變更，應視其事業性質，繳交回饋金，撥交第54條中央主管機關所設置之農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。」
「第10條第1項用地之變更，有下列情形之一者，得免繳交回饋金：……政府興辦之公共建設及公益性設施。
……。」
暨行政院農業委員會(下稱農委會)本於農發條例中央主管機關職權，訂定之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第2點第2款、第3點規定：「農業用地變更使用，屬下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……㈡依區域計畫法編定為非都市土地農牧用地、養殖用地、水利用地、林業用地、生態保護用地、國土保安用地變更為其他使用地類別。」
「興辦事業人申請農業用地變更使用，應擬具農業用地變更使用說明書，……。」
足知，基於糧食安全及保護優良農地，需用土地人因興辦交通事業需要使用特定農業區農牧用地或一般農業區農牧用地時，如該農牧用地須變更為非農業使用者，應由興辦事業之需用土地人於申請徵收前，先徵得需用土地所在地方農業主管機關之同意，而非由核准徵收機關向農委會申請變更使用。
查系爭土地使用分區及使用地類別，分別為一般農業區農牧用地及特定農業區農牧用地，而輔助參加人就系爭工程需用之土地，於申請徵收前，已依上開規定申請桃園市政府農業局同意該等土地由一般農業區農牧用地及特定農業區農牧用地、水利用地變更編定為同區交通用地，並經該局以105年5月3日桃農管字第000000000函復同意辦理在案，已經原審認定甚明，核與卷內證據相符，依上開說明，並無不合。
又系爭工程係為拓寬龍潭區中豐路594巷道路之公共交通建設，依上述農發條例第12條第4項第1款規定，輔助參加人因辦理系爭工程需徵收使用系爭土地，而辦理系爭土地使用地類別變更，自得免予依同條第1項規定繳交回饋金。
上訴意旨主張本件土地徵收權責機關係被上訴人，依農發條例第10條規定，應由被上訴人向農委會申請用地變更，始為適法；
且縱認輔助參加人係合法申請變更聲請人，惟102年6月間改制前桃園縣龍潭鄉公所已辦理公聽會欲徵收土地，輔助參加人卻遲至105年4月27日方申請變更，顯違反上開法規範；
再者，被上訴人或輔助參加人均未繳交回饋金，亦有違農發條例第12條第1項規定云云，無非係上訴人主觀之見解，核與上揭法令明文規範不符，其據以指摘原判決違反法令，並無可採。
(二)環境影響評估法第4條規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為。
其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。
環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。
……。」
第5條規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。
……其他經中央主管機關公告者。
……(第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」
據此授權，行政院環境保護署於102年9月12日修正發布之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(下稱環評認定標準)第5條第1項第3款第9目規定：「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……道(公)路、高速公路或快速道(公)路之拓寬，符合下列規定之一者：……㈨位於非都市土地，拓寬寬度增加一車道之寬度以上且長度10公里以上。」
另依土地徵收條例第3條之2規定，需用土地人興辦事業徵收土地時，應依該條各款所列社會、經濟、文化、生態、永續發展等因素及其他依徵收計畫個別情形，綜合評估分析興辦事業之公益性及必要性；
其中同條第3款「文化及生態因素」則規定：「包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。」
查系爭工程用地位於非都市土地，道路拓寬路線全長為945公尺，依上述環評認定標準第5條第1項第3款第9目規定，尚無須實施環境影響評估（下稱環評）；
就此，輔助參加人經依土地徵收條例第3條之2規定進行綜合評估分析後，於徵收計畫書(105年7月1日製作、同年月4日被上訴人受理)第5項「公益性及必要性評估」第3款「文化及生態因素」有關徵收計畫對該地區生態環境影響，敘明本工程為線形道路，範圍內無環境敏感區域，無破壞當地生態環境，故無須進行環評，亦無違誤。
至被上訴人依106年6月21日該部土地徵收審議小組(下稱土徵審議小組)第134次會議附帶決議，以106年7月31日台內地字第1061305440號函釋示：徵收計畫書第5項公益性及必要性評估報告之文化及生態因素，應敘明申請徵收案依相關法令規定須否進行環評，並檢附相關證明文件；
倘於評估報告內說明免實施者，則應檢附免辦理環評之證明文件等語，應自該函釋於106年7月31日發布發生效力，於本件申請徵收案並無適用。
上訴意旨援引上開土徵審議小組第134次會議附帶決議意旨，主張輔助參加人未進行環評，亦未檢附免辦理環評之證明文件，原處分逕予核准徵收，已違反環境影響評估法第4條、第5條第1項第2、11款規定及上開會議附帶決議，執以指摘原判決違法，亦無足採。
(三)土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」
第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」
據此可知，需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法律之限制下，容有一定之裁量空間；
若其選擇，與所興辦之公益事業需要相符，且已斟酌各土地條件之適合程度，並就各土地所有人因徵收所失利益大小，予以衡量，如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認有與土地徵收條例第3條之1規定不符情事。
而事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。
經查，近年桃園市發展觀光休閒產業及工業區廠商進駐，龍潭區中豐路594巷原有4至8公尺寬道路，已無法應付日益增加之交通流量，興辦系爭工程拓寬道路後，除可疏導往來烏樹林、平鎮山仔頂工業區之車流外，並可向外連結通行至中壢、新竹等地區，加強地區性道路與其他長程運輸系統之聯絡，核具必要性與公益性；
而礙於桃園市公有土地有限，且系爭工程係辦理原有道路之拓寬，理應沿現有道路兩旁為之，輔助參加人就系爭工程必須徵收原有道路兩側之私有土地，業已斟酌系爭工程目的與預計徵收私有土地合理關連、徵收案已達必要最小限度範圍、用地勘選已無其他可替代地區或以其他取得方式可能等因素，經綜合評估分析徵收計畫具公益性與必要性，載明於徵收計畫書；
暨輔助參加人因公益需要興辦交通事業之要件，前後召開3個階段之價購協議會，因未能達成協議價購，而報請被上訴人以原處分核准徵收，尚難認有何違誤等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理田，並就上訴人主張系爭工程應以原道路中心點向兩邊等距拓寬方式為之，何以不足採取，予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事。
上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法令錯誤及理由不備之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。
(四)本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據，資為上訴之理由。
上訴意旨另主張內政部土地徵收審議委員會（下稱徵收審委會）係掌管土地徵收審核實際組織，倘徵收審委會並無針對各徵收案件實質作具體審核，只徒具形式，徵收即屬違法，惟自公聽會至原審訴訟救濟，均未見被上訴人提出徵收審委會就本件徵收案實質審理資料，是為釐清徵收審委會有否遵循內政部土地徵收審議委員會組織規程規定之正當法律程序，自有調閱徵收審委會審議本件徵收案之開會會議紀錄之必要云云，為上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院無從加以審酌，上訴人請求調閱上開徵收審委會會議紀錄表，即無必要，併予指明。
(五)綜上所述，原判決維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。
上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 高 玉 潔