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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第410號
上 訴 人 吳景欽
訴訟代理人 黃麗蓉 律師
被 上訴 人 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇
上列當事人間公民投票法事件，上訴人對於中華民國108年2月27日臺北高等行政法院107年度訴字第997號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人由陳朝建變更為李進勇，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人於民國107年4月10日向被上訴人提出「你是否同意，2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，還稅於所有國民？」之全國性公民投票提案，嗣於107年5月8日提出補正函，將提案主文修正為「你是否同意，國家於2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」（下稱系爭公投提案），並說明其公民投票性質為「重大政策之創制」兼有「立法原則之創制」。
經被上訴人於107年5月11日舉行聽證，上訴人先後於107年5月22日、同年6月8日提出補正，為被上訴人107年6月19日第509次會議決議駁回，並以107年6月25日中選法字第1073550408號函（下稱原處分）上訴人，駁回其領銜提出之系爭公投提案。
上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起訴訟，並聲明：原處分撤銷；
被上訴人對於系爭公投提案，應作成准許公投之行政處分。
經原審107年度訴字第997號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，遂提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人提出系爭公投提案，被上訴人在審酌其是否有行為時（下同）公民投票法（下稱公投法）第2條第4項不得作為公投事項時，或受最初提案主文「還稅於全體國民」之影響，僅列租稅事項為討論爭點；
然進行聽證時，領銜人之代理人主動說明預算事項，其後與會人員就「租稅事項」「預算事項」及「提案不明及具誘導性」等項均充分討論，知悉系爭公投提案之爭點，並已陳述意見及提出相關證據資料。
是被上訴人為原處分前，已依法舉行聽證以釐清系爭公投提案可能之爭點所在，並發函協助提案人為必要之補正，核與公投法第10條第2項及第3項所規定之程序無違。
且本件舉行聽證所為之補正，既已釐清法律問題及相關爭點，且充分表示意見，被上訴人未舉行預備聽證，難認違法，上訴人主張本件漏未舉行預備聽證，構成裁量濫用之違法，違反行政程序法第10條、第58條規定，委無足採。
㈡依公投法第2條第2項規定可知，為避免人民因缺乏立法之專門知識及經驗，造成法案之粗疏草率，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律案，人民公投似未能取代代議制度之立法機關；
其與行政權間亦有核心領域，不能超越其界限，此涉及公民投票之限制問題，應由權力分立原則檢視其本質而定。
憲法規範各種機關，賦予其不同的組織、結構、職權與功能，根據各該機關「結構功能取向」作為國家事務分配之判準，使國家各項決定能因「功能最適」之分配以達最可能正確之境地。
舉凡人民無法以公民投票程序達成代議民主或行政權更為正確或適當之決定時，人民即不宜透過公民投票方式取代行政及立法部門之權力，或作為行政及立法部門之協力決定者。
就系爭公投提案而言，上訴人未探究其以公民投票決定之正確妥適性，僅以公投法為人民主權之具體呈現，即認公投法第2條第4項之限制事項應為最嚴格之解釋云云，不足採認。
㈢上訴人主張之「超徵」，係指「賦稅收入超過預算數額」，因稅捐係政府運用公權力強制由人民手中之財產移轉至國家，另依預算法第59條規定：「各機關執行歲入分配預算，應按各月或各期實際收納數額考核之；
其超收應一律解庫，不得逕行坐抵或挪移墊用。」
上訴人主張「還財於民」，係將國家已納入國庫之稅收款項，給付予全體國民，即直接要求政府支出一定款項，依預算法第25條規定，政府不得於預算所定外動用公款，「還財於民」仍須循預算程序編列歲出，涉及政府歲出預算之編列與執行，屬公投法第2條第4項規定之「預算事項」無訛，被上訴人於107年5月11日召開聽證會，與會之學者專家柯格鐘、盛子龍教授亦同此見解。
被上訴人先後於107年5月29日、同年6月19日召開第507、509次會議，經出席選舉委員討論後，均認定系爭公投提案屬公投法第2條第4項之預算事項，不得作為公投提案。
縱被上訴人認系爭公投提案有公投法第2條第4項所列「租稅事項」而不得作為公民投票之提案，亦不影響原處分駁回其提案之結論。
㈣上訴人固主張「歲入超過政府總預算」「賦稅收入超過預算數額」；
惟其於提案書及嗣後提出之補正書，均未有明確定義，按一般社會通念，所謂「超」徵，有超過、逾越正常課稅之意，再配合前述提案理由所載「超徵原因不明」「違法、濫權徵收」「政府濫用公帑」「財政日益惡化與嚴重」等違失，使得「超徵」一詞帶有「不正常課徵」「不應該課徵」等負面聯想，一旦系爭公投提案交付公投，易使人產生有當然贊成之想法，自有暗示、誤導情事而無法呈現公投案之中立性、真意性。
且系爭公投提案主張「超徵原因不明」「違法濫權徵收」等由，未有相關具體證據資料佐證，尚無憑據，即難瞭解其提案真意。
又上訴人雖主張系爭公投提案之目的，是要政府檢討超徵稅收原因，及國家有無惡意查稅、違反租稅正義之情形；
其立意固佳，然系爭公投提案經同意通過之結果，僅直接決定人民可否領取系爭公投提案主文所示之款項，與上訴人主張上開目的之達成並無直接關連等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論述如下：㈠憲法第2條、第17條及第136條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」
「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」
「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」
立法院乃在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，於92年12月31日制定公投法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，參與國家意志之形成，落實人民創制、複決權之行使，補強代議民主之不足及制衡權力專擅。
㈡基於權力分立原則，憲法賦予各該機關不同之職權及功能。
行政院為國家最高行政機關（憲法第53條），對立法院負責（憲法增修條文第3條第2項）。
立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權（憲法第62條）；
有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權（憲法第63條）；
除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之（立法院職權行使法第7條）。
公民投票雖為直接民主的表現，但未如立法院之討論及審議等程序，其功能在於補充代議政治之不足，不能取代間接民主的代議政治，故考量功能最適原則，立法院對於本質上不宜作為公民投票之提案事項，於公投法第2條第4項規定：「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」
其立法理由明揭：「……二、預算為規範政府整年之收支狀況，有其時效性，且預算分為歲入與歲出，兩者如何達成收支平衡，唯行政部門知之甚詳，即令立法部門亦不得提出預算案，一般人民更不宜對預算案行使公民投票，否則人民之願望必為減少歲入，增加歲出，造成預算無法平衡。
三、租稅乃政府為因應政務支出之需要，強制將人民手中之部分財富徵收為政府所有，由於涉及人民財產之減損，並不宜由人民行使公民投票，否則人民之願望必為減少租稅，造成預算無法編列，影響政府政務之推動。
四、薪俸、人事事項涉及政府運作及管理執行，為維持文官系統之完整性及安定性，亦不宜由人民行使公民投票。」
準此可知，因考量公民投票的程序及決定方式，有時間及效果上的一定限制，且為避免人性之道德風險，公民投票在功能上不宜代替行政部門「創制」預算案，而在技術層面上亦無法較立法部門作成更正確之審查，故依權力分立及功能最適原則，預算、租稅、薪俸及人事事項，不宜交由人民直接行使公民投票權。
㈢本件上訴人於107年4月10日向被上訴人提出「你是否同意，2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，還稅於所有國民？」的「重大政策之創制」全國性公民投票提案；
被上訴人以107年4月26日公告舉行聽證；
上訴人復於107年5月8日提出補正函，將提案主文修正為：「你是否同意，國家於2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」並改為「重大政策之創制」兼有「立法原則之創制」全國性公民投票提案。
嗣被上訴人於107年5月11日舉行聽證，上訴人先後於107年5月22日、同年6月8日提出補正，經被上訴人107年6月19日第509次會議決議，以原處分駁回上訴人領銜提出之系爭公投提案等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。
上訴意旨略以：107年5月11日只對「租稅」事項進行聽證，未對「預算」及「提案內容不能瞭解其提案真意」事項進行聽證，原判決竟謂107年5月11日聽證程序中，有提到關於該事項之發言及討論，已達立法目的，並謂上訴人事後陳述意見，與公投法第10條第2項、第3項規定之程序無違，顯違反行政程序法第107條第1款、公投法第10條第2項、第3項應舉行聽證之規定，而有判決適用法規不當之違法；
且原判決對被上訴人第507次及第509次委員會決議，僅有提案、辦法及簡單決議，未協助上訴人進行必要之補正，甚至對「預算」「提案內容不能瞭解其提案真意」事項未舉行聽證之違法，無任何討論紀錄及決議，有嚴重程序瑕疵乙節，未置一詞，亦有判決不備理由之違法等語。
然原判決就此業已論明：衡諸預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公投提案，且提案內容須讓人瞭解其真意，為公投法第2條第4項、第10條第2項第4款所明定，亦為上訴人知之甚詳，因此上訴人於107年5月11日進行聽證前，即於同年5月8日自行補正提案主文及公投性質，以符合上開規定。
被上訴人於107年5月11日舉行聽證會時，主持人說明案由後，由上訴人之代理人李念祖律師、黃麗蓉律師主動說明該案非屬公投法第2條第4項之「預算事項」；
嗣由4位專家學者柯格鐘、盛子龍、黃俊杰、胡博硯等教授接續陳述意見，其除租稅事項外，均就預算事項加以說明；
再由財政部國庫署阮清華署長以機關代表身分，就租稅及預算事項闡述其理由；
上訴人之輔佐人魏賜聰、王明懿亦就租稅及預算事項加以說明；
最後由上訴人提出回應，說明其提案不具誘導性；
足見參與107年5月11日聽證會之人員，包含領銜人（上訴人）、代理人、輔佐人、學者專家、機關代表等人，均就「租稅事項」「預算事項」及「提案不明及具誘導性」等爭點為充分討論。
上開聽證會結束後，上訴人先於107年5月22日提出補正書（二），回應專家學者於聽證時表示之意見；
嗣被上訴人以107年5月31日函，請上訴人依被上訴人第507次委員會議審議決議，補正：「一、公投標的屬於公民投票法第2條第4項所稱『預算』、『租稅』事項，應請其作排除上開議題之補正。
二、主文『超徵之稅收』、『還財於所有國民』等未具客觀、中立性之文字，應請其作刪除或移列理由書之補正。」
；
上訴人於同年6月8日提出補正書（三），就上述聽證有關租稅及預算事項提出說明，並認該提案符合明確性及中立性，主文無修正之必要。
依公投法第10條立法意旨，被上訴人若經審核認為系爭公投提案有屬於公投法第2條所規定不得為公民投票事項之爭議而應補正者，應先舉行聽證，其目的在於釐清相關爭點，並協助提案人為必要之補正。
被上訴人在審酌系爭公投提案是否有公投法第2條第4項有關不得作為公投事項時，或受最初提案主文「還稅於全體國民」之影響，僅列出租稅事項為討論爭點；
然在進行聽證時，領銜人之代理人主動說明預算事項，其後與會人員就「租稅事項」「預算事項」及「提案不明及具誘導性」等項均充分討論，已知悉系爭公投提案之爭點，並已陳述意見及提出相關證據資料。
被上訴人為原處分前，已依法舉行聽證以釐清系爭公投提案可能之爭點所在，並發函協助提案人為必要之補正，與公投法第10條第2項、第3項規定之程序無違，而行政程序法第58條第1項之預備聽證，係由行政機關衡酌個案情形決定，本件舉行聽證所為之補正，已釐清法律問題及相關爭點，且充分表示意見，被上訴人未舉行預備聽證，難認違法等語，已說明其判斷之依據及得心證之理由，要無上訴人所指有判決不備理由及適用法規不當之違法。
上訴人仍以其歧異之見解而為爭執，並無可採。
㈣查系爭公投提案之主文：「你是否同意，國家於2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」係以國家於2014至2017年「超徵」稅收而認應立法將該「超徵」之稅收還財於所有國民。
依上訴人於原審主張之「超徵」，係指「賦稅收入超過預算數額」，即稅課收入決算數大於預算數而言。
按預算係政府之財務計畫，決算則指政府實際執行計畫之實際動支款項之結果，故預算數為估計值，本屬於「預測性質」，且預算編列至執行完畢有時間落差，其數值與決算結果難免有落差。
由於景氣等因素，導致徵收超過當初的預估，即上訴人所指之「超徵」，並因之產生「歲計賸餘」。
此「歲計賸餘」之運用，於預算法第13條及第23條已有明文規定：「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。
並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權。」
「政府經常收支，應保持平衡，非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用。
但經常收支如有賸餘，得移充資本支出之財源。」
其必須要透過預算之方式依法使用，自屬公投法第2條第4項規定之「預算事項」。
至於不得作為公民投票之提案事項，立法院係依權力分立及功能最適原則，將本質上不宜作為公民投票之提案事項（預算、租稅、薪俸及人事事項）排除在公投提案範圍，已見前述，尚未逾越憲法所保障人民創制權之旨。
另聯合國大會決議通過之世界人權宣言（The UniversalDeclaration of Human Rights）第21條：「⒈人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利。
⒉人人有平等機會參加本國公務的權利。
⒊人民的意志是政府權力的基礎；
這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，並以不記名投票或相當的自由投票程序進行。」
及公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第25條：「凡屬公民，無分第2條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會：（一）直接或經由自由選擇之代表參與政事；
（二）在真正、定期之選舉中投票及被選。
選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；
（三）以一般平等之條件，服本國公職。」
及其一般性意見，係揭櫫人民（公民）有參與政事及投票的權利，而未對得否作為公民投票之提案事項予以規範，仍無從據此認為原判決有適用法規不當之違法。
是上訴人主張原判決認定系爭公投提案涉及「預算」事項，屬公投法第2條第4項不得公投事項，恣意擴張解釋公投法，違反世界人權宣言第21條、公政公約第25條及一般性意見，限制憲法保障人民創制之權利，有判決適用法規不當之違法云云，無非係執其歧異之法律見解加以爭執，所訴委無可採。
㈤上訴人提出系爭公投提案後，先經被上訴人於107年5月11日舉行聽證會，釐清相關爭點，嗣被上訴人於107年5月31日函請上訴人依其第507次委員會議審議決議補正，上訴人於同年6月8日提出補正書（三），就租稅及預算事項提出說明，而未修正提案之主文，則被上訴人於107年6月19日第509次會議決議後，以原處分敘明因系爭公投提案涉及預算事項，依公投法第2條及第10條第2項第1款規定，駁回上訴人領銜提出之系爭公投提案，經核即無違誤。
又系爭公投提案既屬公投法第2條第4項所規定不得作為公民投票之提案，則系爭公投提案是否合於公投法第10條第2項第4款「提案內容不能瞭解其提案真意」而應予駁回，因該部分不影響原處分及原判決之合法性，自無庸再予審究。
㈥綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，維持原處分，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 莊 子 誼
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