最高行政法院行政-TPAA,109,判,426,20200813,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第426號
上 訴 人 楊任通
訴訟代理人 林良財 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年4月17日
臺北高等行政法院106年度訴字第985號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人所有坐落桃園市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地）及同段871地號土地（下稱871地號土地）（下合稱系爭2筆土地），因交通部公路總局辦理「桃園市桃園區益壽七街道路闢建工程」（下稱系爭工程），經內政部以民國104年11月6日臺內地字第1041309444號函核准徵收包含系爭2筆土地在內之同段670地號等11筆土地，由被上訴人以104年11月12日府地權字第10402940611號公告徵收，並於同日以府地權字第10402940613號函（下稱最初地價補償評定處分），通知上訴人在內之各土地所有人徵收補償價額，其中核定系爭土地每平方公尺新臺幣（下同）90,849元，871地號土地核定每平方公尺161,349元。
(二)上訴人對系爭土地之徵收補償價額不服，於公告期間（公告期間自104年11月13日起至104年12月13日止）內之104年11月24日提出異議，經被上訴人以104年12月17日府地權字第104032883號函復查處情形並無違誤後，上訴人復於105年1月4日提出其104年12月30日書立之異議書，表明對查處不服，經被上訴人提請桃園市地價及標準地價評議委員會（下稱桃園市地評會）105年6月1日105年第3次會議復議，決議仍維持原地價區段劃設方式及原評定之徵收補償市價，由被上訴人以105年7月4日府地權字第1050161643號函（下稱前處分）通知上訴人復議結果。
(三)上訴人對前處分不服提起訴願，經被上訴人自行審認系爭工程徵收補償市價查估作業書表內容誤植，遂以105年11月29日府地權字第1050294127號函撤銷前處分，因前處分已遭撤銷而不存在，內政部遂以105年12月27日臺內訴字第1050079340號訴願決定不受理。
嗣被上訴人因上訴人前對查處已表不服，故重新提請桃園市地評會105年12月22日105年第9次會議重行復議，決議：「本案依更正後查估書表，桃園區第13地價區段地價應更正為87,600元/㎡；
惟考量徵收補償費業已發放完竣，基於信賴保護原則，對於已依本會前於104年3月25日、26日104年第1、2次會議評議通過之土地徵收補償市價，領取地價補償費之原土地所有權人，依行政程序法第117條但書第2款規定維持原徵收地價補償；
另針對本案延壽段853地號土地所有權人楊任通之徵收地價補償，基於平等原則，其原復議結果仍予以維持。」
等語。
被上訴人乃據以106年1月19日府地權字第1060015176號函（下稱原處分）通知上訴人重新復議之結果。
上訴人仍有不服，提起訴願遭駁回後，經臺北高等行政法院（下稱原審）以106年度訴字第985號判決（下稱原判決）駁回上訴人聲明，上訴人遂就原判決於其不利部分，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯聲明，均引用原判決所載
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)查系爭土地坐落近桃園市桃園區中山路與中平路口，該土地在系爭工程實施前，未臨街道，與最鄰近的中山路之間，隔有同段868地號等3筆土地，即此3筆土地屬直接臨街（中山路）之土地；
又系爭土地原依土地徵收條例第11條行協議價購程序時，上訴人有表達同意以協議價購方式提供系爭2筆土地予系爭工程使用之意願，而就系爭土地部分，改制前桃園縣桃園市公所原通知進行協議價購程序所估定價購金額為每平方公尺155,200元，嗣後於協議會議通知中，協議價購預估單價又改為與871地號土地相同，均為每平方公尺158,800元。
又系爭土地遭徵收前，原遭假扣押查封登記，直至104年12月30日因徵收移轉桃園市所有，才塗銷該假扣押登記等情，亦為兩造所陳明。
(二)土地徵收條例是為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，所特別制定有關土地徵收程序與實體規範的特別法，有關土地徵收之法律關係，應依該條例規定定之，該條例未規定者，才適用其他法律之規定，且其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與該條例牴觸者，也應優先適用該條例之規定，此參土地徵收條例第1條規定即明。
(三)按土地徵收條例所定徵收土地補償地價所按市價的查估辦法，要先調查買賣或收益實例，繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素，並應斟酌各項收益實例等影響地價因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，才能估計預定徵收土地宗地之單位市價；
至於都市計畫區內公共設施保留地，應單獨劃分其地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分，而其區段地價，則以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。
而平均計算方式，如前述關於比照平均地權條例施行細則第63條第2項規定之說明，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。
因此，都市計畫區內公共設施保留地的地價區段，得視臨街情形或原建築使用情形，細分為不同的地價區段，就此等已各別區分之地價區段，其地價界定，再按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例，加權平均計算為毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均值，作為該公共設施保留地之區段地價，並以此預定徵收公共設施保留地之宗地單位市價，提交地價評議委員會評定之。
該等規定既有土地徵收條例第30條第4項為授權基礎，其內容未逾越授權範圍，符合法律保留原則，經核其規範內容與母法規範意旨，以及土地徵收條例施行細則第31條第1項規定應比照平均地權條例施行細則第63條第2項規定之內容，也無違背，與法律優位原則也相符合，當得為執法機關所援用。
(四)綜上可知，土地徵收條例第30條對於被徵收土地補償地價之決定，在實體定價原則與應遵循之相關程序上，已有特別規定，不同於以往沿襲平均地權條例以公告土地現值為地價補償標準，改以市場交易價格的市價為基準；
至於都市計畫區內公共設施保留地，為避免公共設施保留地所有權人蒙受過度損失，就按毗鄰非公共設施保留地的平均市價補償其地價，且在市價平均值的計算上，還要納入所毗鄰非公共設施保留地的毗鄰區段線比例去加權計算，並須按土地徵收條例授權訂定之土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法），進行地價之調查估定。
依前開說明，自應優先於平均地權條例有關徵收地價補償之規定而適用。
故於土地徵收條例第30條修正施行後，徵收土地之補償地價已不再以公告土地現值為依據，則平均地權條例第46條所定公告土地現值，其作用主要在決定是否及如何徵收土地增值稅。
(五)按地價調查估計規則第24條第1項第1款、第2款，授權直轄市或縣（市）地政機關訂定「實施地價調查估計作業規定」、「繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則」，作為各直轄市、縣市查估土地稅課徵標的價值的細部作業準則。
而桃園市實施地價調查估計作業規定（下稱桃園市地價查估規定），就是依地價調查估計規則第24條第1項第1款授權所訂定，另桃園市繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則（下稱桃園市繁榮街道地價計算原則），則是依地價調查估計規則第24條第1項第2款授權所訂定。
(六)是故，桃園市地價查估規定第8條第2項第1款第1目雖訂定「……地價區段界線以既成道路為臨街線並以距離臨街線18公尺之裡地線為原則……」，另桃園市繁榮街道地價計算原則第3點固然也規定：「繁榮街道之區段以裡地線為區段界線，裡地線之標準深度以距離臨街線18公尺為原則。」
然而此等地價區段劃定界線之原則，畢竟是用於一般性定期普遍調查地價動態，以作為土地稅課徵準備的作業標準，依此等作業準則劃定之地價區段，僅作為土地稅課徵標的價值的參考，與土地徵收條例修正施行後，脫離此等定期性一般普查之土地稅參考地價標準，而以徵收當期之特定時間內，以個別調查取向查得的市場正常交易價格（市價），性質上截然有別，自不能逕以桃園市地價查估規定、桃園市繁榮街道地價計算原則等上開規定，作為土地徵收補償地價查估時，劃定地價區段之準則。
是以，土地徵收補償地價之查估，參照前開說明，仍應依市價查估辦法所定之地價區段決定標準而定。
是上訴人主張查估系爭土地補償地價之地價區段界線，應適用平均地權條例、平均地權條例施行細則、土地法施行法、地價調查估計規則、桃園市地價查估規定及桃園市繁榮街道地價計算原則等相關規定，以距離臨街線18公尺之裡地線為原則，實乃將土地稅地價調查作業之參考標準，誤為土地徵收補償地價之參考標準，並不可採。
(七)經查，系爭2筆土地與同段868地號3筆土地，均為都市計畫區內道路保留地之公共設施保留地，依前開說明，其等被徵收補償之地價，應適用土地徵收條例與行為時市價查估辦法之規定而決定，以毗鄰非公共設施保留地的平均市價為補償，且其各自毗鄰非公共設施保留地平均市價之查估，因其等均屬公共設施保留地，故其地價區段之劃分，依行為時市價查估辦法第10條第3項規定，應與非公共設施保留地區隔，單獨劃分其地價區段，但得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。
(八)系爭土地，在系爭工程實施前，並未臨街道，與最鄰近的中山路之間，尚隔有同段868地號等3筆土地，於工程實施前也曾出租予訴外人戴瑞香，但僅供停放機車而不作其他使用，月租金只有12,000元，租金單價每坪約150元等情，已經查明如前，可見系爭土地與同段868地號等3筆土地在市場上收益實例上，已因其臨街情形差異，而顯有所不同，被上訴人斟酌此情，且系爭土地與同段868地號等3筆土地分屬不同所有權人，將未臨街之系爭土地劃設為P013-00地價區段，並將臨街之同段868地號等3筆土地，與毗鄰871地號土地同劃設為P011-00地價區段，經核此等地價區段之劃設區分，與行為時市價查估辦法第4條、第6條、第10條、第11條等規定均相符合，並無不法。
(九)另，被上訴人在前述依臨街情形差異而劃設不同之公共設施保留地的地價區段下，就未臨街系爭土地所劃設之P013-00地價區段部分，再以毗鄰之非公共設施保留地，即都市計畫區內住宅區P014-00、P017-00、P020-00地價區段內，分別選取各地價區段中，桃園市○○區○○段000○000○0000○號等土地為比準地。
另以徵收公告當期同屬都市計畫內住宅區○○000○00○○區段○區○○段0000○00○號土地，及P019-00地價區段同區中平段1306地號土地之買賣實例，估計土地正常單價分別為每平方公尺75,611元及90,714元。
再依影響地價區域因素及個別因素等，分別與上述比準地，即同區延壽段595、701、1052地號比準地作優劣評比調整後，決定系爭土地毗鄰之非公共設施保留地之地價區段，其中P014-00地價區段595地號比準地地價為每平方公尺83,000元；
P017-00地價區段701地號比準地地價為每平方公尺77,300元；
P020-00地價區段1052地號比準地地價為每平方公尺96,500元，並以上開比準地地價作為該等毗鄰非公共設施保留地區段的地價，核與行為時市價查估辦法第18條至第20條所規定程序也相符合。
(十)另查，前述由毗鄰非公共設施保留地之地價區段，以比準地地價得出之各區段地價，經參酌各毗鄰非公共設施保留地區段線如原判決附表所示長度，以其各自所占比例加權平均計算之結果，為每平方公尺87,600元。
被上訴人因最初地價補償評定處分通知遭上訴人復議後，重新審查，而依上述計算結果，填妥公共設施保留地地價加權平均計算表，再次送請桃園市地評會於105年12月22日105年第9次會議重行復議而作成評定決議，經核其程序也與土地徵收條例第30條第2項、行為時市價查估辦法第22條、第25條規定相符。
而桃園市地評會於該次會議復議結果，認系爭土地所屬桃園區P013-00地價區段地價，以毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均值作為其等平均市價，作為系爭土地公共設施保留地之宗地地價，原應為每平方公尺87,600元，惟考量同區段其他公共設施保留地之徵收補償費前已發放完竣，基於信賴保護原則，維持原徵收補償地價決定，就系爭土地部分，上訴人雖尚未領取補償費，但基於平等原則，復議評定結果仍維持前補償費決定，並由被上訴人以原處分通知上訴人，經核原處分評定之系爭土地徵收補償地價，即每平方公尺90,849元，雖略高於依土地徵收條例第30條第1項、第4項、行為時市價查估辦法第22條規定所計算之每平方公尺87,600元，但原處分此評定補償地價既有利於上訴人，縱超過每平方公尺87,600元部分，與適用土地徵收條例第30條第4項、行為時市價查估辦法第22條規定計算結果有所不符。
然此部分是依法定計算結果後，本於對其他土地所有權人信賴保護與上訴人平等待遇之政策妥當性考量結果，在適法性決定的補償地價之上，另基於妥當性衡量，而增加應補償之地價數額，基於權力分立原則，法院不宜介入評價；
況該部分評定既有利於上訴人，上訴人也欠缺訴請撤銷此部分原處分，另再請求被上訴人就此部分作成同樣內容行政處分的訴之利益。
(十一)按協議價購程序階段當事人提出的價格意向，甚或成立協議價購行政契約所約定之土地價格，均與進入徵收程序，
藉由市價查估辦法所定程序，盡職權調查義務所查得，並
送經地價評議委員會評定之市價，不論其性質或意義上，
均有顯著差異。簡言之，協議價購由當事人雙方探詢意願
形成之「市價」，只是具有契約相對性拘束力的價格，不
足以推翻進入徵收階段，依市價查估辦法相關正當法律程
序所評定之市價。上訴人以協議價購階段當事人間探詢價
購意向，主張原處分評定系爭土地補償地價有誤，並不可
採。至上訴人主張是被上訴人承辦人員勸諭上訴人，上訴
人才未積極完成協議價購程序，使其蒙受損失，被上訴人
違反誠信原則與信賴保護原則云云，上訴人並未提出任何
足供職權調查其所述為真之憑據，且如前述，協議價購程
序提出之價格意向，既然未完成協議價購契約之締結，即
對意思表示一方或他方，均不具法律上拘束力，無從成為
上訴人信賴之基礎，上訴人主張被上訴人違反誠信與禁反
言原則等，並不可採。
(十二)綜上，上訴人主張均不足採，被上訴人所為評定系爭土地補償地價之原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不
合，爰駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨略謂：
(一)查本件需地機關即被上訴人固曾以104年7月9日府工用字第1040180059號開會通知單邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，惟被上訴人以「本案因用地取得協議價購不成立，報請上級政府核准辦理徵收」作為結論，對於土地徵收條例第11條所定之協議價購，僅以形式上開會協議，而無實質之協議內容，原審對此完全未予審酌。
次查上訴人對於被上訴人協議價購中所提之金額皆同意，惟被上訴人卻不願意進行締約，協議價購之行政契約始無法成立。
原審對於土地徵收條例第11條規定之協議價購優先性未予注意，在「協議價購優先性下」，為什麼「被上訴人可以拒絕使用協議價購之程序，反而強行開始土地徵收程序？」之問題，亦未見有任何說明。
從而本件在被上訴人執意開啟徵收程序時，原審即應先就「協議價購是否經合法實質進行」、「有無其他方式可取得土地」等問題進行審酌，自應由被上訴人就其有利事項進行舉證。
是原審對於被上訴人得否開啟徵收方式之前提要件完全未予審查，已屬行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款違背法令之事由。
(二)原判決稱「協議價購由當事人雙方探詢意願形成市價，只是具有契約相對性拘束力的價格，不足以推翻進入徵收程序，依市價查估辦法相關正當法律程序所評定之市價」，惟協議價購程序在整個徵收階段處於重要性的地位，被上訴人協議價購階段之作為皆會產生諸多法律效果，並使上訴人產生信賴直至被上訴人取得系爭土地為止，故被上訴人在同一徵收程序前後出現不同結論，實已違反行政一體、行政程序法第6條、第8條揭示之平等、誠實信用、信賴保護原則。
而於本件中，原審並未顧及財產權之存續保障與人性尊嚴具實質關聯，對於「被上訴人取得系爭土地之公益」與「上訴人就系爭土地之財產存續狀態私益」間，相互權衡輕重、是否顯失均衡，皆未予斟酌審議，另就被上訴人以較低金額取得系爭土地，是否有過度侵害上訴人之財產權及人性尊嚴等疑義，亦未見說明，已屬行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款違背法令之事由。
(三)查個案中之法律正確適用，係屬高等行政法院之固有職權，亦屬司法權運作之核心內涵。
而於本件中，原審遇到法律適用之疑義，竟是函詢本件當事人即被上訴人，等同法律適用之職權，全由被上訴人或行政權代為行使，司法權於本件僅剩為被上訴人或為整個行政權背書之功能；
再者，原審將法律適用之職權交由行政權行使，已實質剝奪人民訴訟權；
又被上訴人藉由作為法律適用職權之行使者，進一步拘束法官之審判，造成被上訴人所為之行政處分免受司法審查之結果，並影響法官以自由心證進行審判之獨立性，無異架空行政訴訟制度，顯與憲法第80條法官依據法律獨立審判及憲法第16條所保障之訴訟權有違，已屬行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款違背法令之事由。
(四)系爭土地之地價區段劃設，土地徵收條例第30條並未規定，雖同條第4項有授權制定市價查估辦法第10條，惟該條文僅係提醒行政機關在市價形成之程序階段，所應注意事項之原則性規定，至於行政機關具體實行之方式，土地徵收條例及其授權制定之市價查估辦法已無更詳盡之規定。
既然土地徵收條例、土地徵收條例施行細則及行為時市價查估辦法，對於前述公共設施保留地之地價區段應就臨街何種情形與原建築何種使用情形有所規定，然而平均地權條例施行細則第63條第2項僅規定公共設施保留地須按照毗鄰各非公共設施保留地之「區段線比例」進行加權平均計算，但就區段線應如何劃出、認定，遍觀整部土地徵收條例與行為時市價查估辦法均未見明文，則依土地徵收條例第1條第2項規定，此部分即應適用其他法律之規定。
而桃園市地價查估規定第8條與桃園市繁榮街道地價計算原則第3點就如何劃分地價區段均有非常詳盡之依據標準，亦應加以適用。
(五)另自土地徵收條例之條文觀察，可知該部法律制定時已認知其有不完備之處，始制定土地徵收條例第1條第2項，使其他法令得以被適用，而平均地權條例、平均地權條例施行細則、土地法施行法、地價調查估計規則等規定，在本件中即是補足土地徵收條例規範不足之處，係屬不可或缺之規範。
惟原審卻未予注意與徵收相關法律之體系性，亦未注意規範間之關聯性，彼此間相互得援用，逕自認前揭規範於本件皆無適用之餘地，實有漏未適用及適用不當之處。
(六)再者，就土地市價之認定，應係指土地在市場實際上之交易價格，土地市價之形成係屬依單一事實，故市價應僅有一個，惟被上訴人適用法律之結果何以產生巨大落差？被上訴人以較低市價補償上訴人是否適法？被上訴人所為之差別待遇是否具正當性？等問題，原審皆未予審酌。
更何況如前述，土地市價之數額為一事實問題，但土地之市價卻會隨著稅捐之計算標的或是徵收程序而異動，被上訴人以市價之認定是否為稅捐計算之標準，作為是否適用平均地權條例差別待遇之理由並非合理，原判決未見及此，顯有判決違背法令及判決不備理由之違法。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲再就上訴意旨論斷如下：
(一)按土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。
（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。
（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。
（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」
此乃101年1月4日，同年9月1日施行之規定，其立法說明以：「一、現行徵收土地，以公告土地現值加成補償方式各方指教意見甚多，目前無論相關機關、專家學者，或民間反應，均不乏主張採市價補償，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵收（或區段徵收）之阻力，故於第1項規定以市價補償其地價，並刪除原第2項。
另都市計畫區內土地經劃定為公共設施保留地，其土地利用即受限制，如以其土地本身市價補償其地價，將使土地所有權人蒙受過度之損失，基於保障公共設施保留地所有權人之權益，乃規定應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。
二、參考國外體例，徵收土地補償地價多以土地徵收當期之土地市價為補償基準，因此市價由主管機關查價後送請地價評議委員會評議決定，爰增訂第2項。
三、參考日本土地收用法第71條規定之作法及精神，除按照土地徵收申請時鄰近類似土地之市價為基準補償其地價外，考量需用土地人申請徵收至中央主管機關核准徵收時（一般約需半年以上），鄰近類似土地市價如有變動，為求公平合理，並有效推動徵收作業，爰增列第3項，由地價調查單位將調查之地價變動幅度提交地價評議會定期評定作為徵收補償地價調整之依據。
四、有關市價查估等查估技術性及細節性規範，為符法律授權明確性，爰第4項明定由中央主管機關定之。」
依據上開立法意旨，土地徵收改以市價補償，不再以公告土地現值加成補償方式為之，是平均地權條例及其施行細則關於公告土地現值之相關規定不再適用於土地徵收補償；
而查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行之事項等，則適用所授權訂定之市價查估辦法；
至於依土地法施行法第4編土地稅之第40條第1項規定授權訂定之地價調查估計規則，自亦不在適用之列，從而，桃園市依該規則第24條規定訂定之桃園市繁榮街道地價計算原則及桃園市地價查估規定，亦均不適用於土地徵收補償之市價查估，原判決同此意旨，適用法令並無違誤。
至於原審於107年1月17日以尚有應行調查之處而裁定再開言詞辯論後，為就平均地權條例及其施行細則之相關規定於土地徵收補償市價查估之適用與否，而於107年5月24日發函被上訴人一節，查原審僅係命被上訴人提出書狀說明，且其後復將被上訴人書狀說明之意見提示供兩造辯論，並於原判決附具理由認定不予適用，經核於法並無違誤，上訴意旨指摘原判決與憲法第80條及第16條之規定有違，尚屬誤會，不足採信。
(二)本件原判決業已詳細論明，被上訴人依行為時市價查估辦法第1條、第4條、第6條、第10條、第11條、第18條至第20條、第22條及第23條之相關規定，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，並將公共設施保留地單獨劃分地價區段，爰劃分為系爭土地所在之P013-00地價區段，及其毗鄰之P011-00及P012-00公共設施保留地地價區段、P014-00、P017-00及P020-00非公共設施保留地地價區段；
其中P014-00、P017-00及P020-00非公共設施保留地地價區段，以其比準地即桃園市○○區○○段000○000○0000○號土地之地價為區段地價，即每平方公尺各為83,000元、77,300元及96,500元，乘以各區段線長度13,932公分、14,700公分及24,052公分，再除以總長度52,684公分，加總計算P013-00地價區段之地價為87,600元，並以此地價為系爭土地之原宗地地價，核與卷附證據資料相符，並無違誤。
上訴意旨指摘土地徵收條例、土地徵收條例施行細則及行為時市價查估辦法均未就區段線如何劃出，就臨街何種情形與原建築何種使用情形予以規定，應適用桃園市繁榮街道地價計算原則及桃園市地價查估規定之標準為依據云云，按行為時市價查估辦法第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。
……（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」
及第11條規定：「地價區段之界線，應以地形地貌等自然界線、道路、溝渠或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」
，是市價查估辦法並非欠缺規定，且查桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土地臨街（中山路），而系爭土地於系爭工程實施前則未臨街（中山路），此為原審所認定之事實，並與卷內資料相符，且為兩造所不爭，是被上訴人依上開辦法第11條之規定，將上開4筆土地與系爭土地細分為不同之地價區段，即P011-00及P013-00，核屬於法有據，上訴意旨自無可採。
(三)再按土地徵收條例第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。
（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。
如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。
……（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。
（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
依此規定可知，需用土地人申請徵收前，應依市價與所有權人協議，協議未成立者，且需用土地人無法以其他方式取得者，始得依該條例之規定申請徵收。
查本件需用土地人改制前桃園縣桃園市公所曾以每平方公尺155,200元之價格通知上訴人協議價購系爭土地，嗣並改為每平方公尺158,800元，上訴人原亦表達同意之意願，惟因系爭土地原遭假扣押查封登記，未能成立協議，此為原審所確定之事實，是原判決認定本件既未完成協議價購契約之締結，對意思表示一方或他方均不具法律上拘束力，無從成為上訴人信賴之基礎，亦不致違反誠信原則或禁反言原則，核屬有據。
上訴意旨主張協議價購當時僅以形式上開會，而無實質進行協議，原審就此完全未予審酌云云，惟查，協議未能成立之原因，業如原審認定如前述，況上訴人如主張徵收程序未踐行正當法律程序，應依法就徵收處分尋求救濟，而非爭執補償金額之多寡，原審縱未予審酌，於法亦無違誤。
又，承前所述，公共設施保留地之徵收如何補償，前揭法令定有明文，上開每平方公尺87,600元之價格，既係依法查估而得之市價，如與需用土地人於協議價購所提之價格有所不同，亦不能指為違法，且此與行政一體原則、平等原則、誠實信用或信賴保護原則均無涉，更不致因系爭土地財產權之徵收而侵害上訴人之人性尊嚴，上訴意旨均無可採。
(四)綜上，被上訴人查估結果認P013-00區段地價及系爭土地之宗地地價為每平方公尺87,600元，於法有據，而被上訴人重新提請桃園市地評會105年12月22日105年第9次會議重行復議，決議同意上開區段地價，並考量徵收補償費業已發放完竣，基於信賴保護原則及平等原則，不予撤銷，維持原復議結果之90,849元，於法亦無不合。
原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事。
上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 王 碧 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
書記官 蘇 婉 婷