最高行政法院行政-TPAA,109,判,428,20200813,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第428號
上 訴 人 蘇振輝工業股份有限公司
兼代 表人 蘇振輝
訴訟代理人 李仲景 律師
被 上訴 人 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
訴訟代理人 張訓嘉 律師
李元棻 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國107年12月12日臺中高等行政法院107年度訴字第85號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回上訴人蘇振輝之訴及該訴訟費用部分均廢棄。

上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。

上訴人蘇振輝工業股份有限公司之上訴駁回。

廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人蘇振輝工業股份有限公司負擔。

理 由

一、事實概要：上訴人蘇振輝工業股份有限公司（下稱蘇振輝公司）前與訴外人藝松企業股份有限公司、祥賀電鍍工業有限公司等3家公司（下合稱上訴人等3家公司）因埋設暗管並使用共管，以非法繞流方式，將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳之農田灌溉渠道內，經臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢）會同行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國102年12月10、11日查獲，後續調查發現上訴人等3家公司長期排放廢水至東西三圳，致引用東西三圳為灌溉水源之彰化市、和美鎮、秀水鄉、埔心鄉等242筆農地（約43.9公頃，下稱系爭土地）遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染（下稱土污）管制標準（下稱土污管制標準），經被上訴人分別公告為土污控制場址及土污管制區，並限制農作。

被上訴人再以103年4月22日府授環水字第1030117804號函（下稱103年4月22日處分）附2公告（被上訴人103年4月18日府授環水字第1030117488號公告、103年4月22日府授環水字第1030118089號公告），認定上訴人等3家公司為系爭土地之污染行為人，並命其等於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明（下稱改善擔保證明）文件，及於6個月內「完成調查工作及擬定污染控制計畫（下合稱擬定控制計畫）」，同時預告所需土壤整治費及作物剷除銷燬費用初估為新臺幣（下同）8,760萬元，倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，並逕依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第2項規定採取適當措施改善，及依同法第43條規定向其等求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條規定代履行。

惟上訴人蘇振輝公司逾期未提送具改善整治能力之相關證明文件，被上訴人認其顯無改善整治意願或能力，乃於103年5月14日以府授環水字第1030152532號函，依土污法第13條第2項、行政執行法第27條、第29條規定估算代履行費用8,760萬元，並命上訴人等3家公司及其等負責人（含上訴人蘇振輝）負連帶清償責任預先繳納（下稱第一次代履行處分）。

其後，被上訴人於103年起實際執行污染農地相關改善工作，並重新估算改善費用應修正為179,259,923元，扣除已繳納之8,760萬元，應再繳納91,659,923元，爰以106年7月21日府授環水字第1060241307B號函（下稱原處分）命上訴人共同繳納代履行費用差額91,659,923元。

上訴人均不服，聲明異議經環保署於106年10月30日以環署土字第106 0085582A號函（下稱異議決定）為異議決定駁回。

上訴人仍不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，聲請請求撤銷訴願決定及原處分，經臺中高等行政法院107年度訴字第85號（下稱原審）判決（下稱原判決）駁回後，復提起上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人蘇振輝公司就被上訴人前認定上訴人等3家公司為系爭土地之污染行為人及命其等於文到10日內提送具改善擔保證明文件，並依土污法第13條規定於6個月內完成擬訂控制計畫之103年4月22日處分，並未不服而告確定在案。

被上訴人因上訴人蘇振輝公司未履行前處分所命限期提出污染控制計畫之義務，乃延續前處分之效力，依土污法第13條第2項、行政執行法第27條、第29條規定估算代履行費用8,760萬元，作成第一次代履行處分命上訴人等3家公司及其等負責人（含上訴人蘇振輝）繳納，業經繳納完畢，合先敘明。

㈡參照土污法第43條第8項修正立法理由，該法之污染行為人為污染之最終責任主體，就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤或地下水污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任。

是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故同法第43條第9項規定，不再區分數污染行為人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，明定數污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其負責人負連帶清償責任。

又污染行為人因不擬訂污染控制計畫盡其改善責任，主管機關得依同法第13條第2項規定，視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善，並得依同法第43條規定向污染行為人求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定，事先估計數額命污染行為人繳納。

該行政執行法上所稱「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之。

且為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納。

蓋此項代履行費用乃因義務人不自動履行義務而產生，主管機關委託第三人或由指定人員執行後所產生之費用支出，即應由義務人自行負擔；

且代履行處分記載之代履行費用，係主管機關為代污染行為人改善污染控制場址所需而先行估算所得，若其後實際代履行時有原繳納數額與實支不一致時，依行政執行法第29條第2項即應退還其餘額或追繳其差額予污染行為人。

上訴人蘇振輝公司經103年4月22日處分認定為系爭土地之共同污染行為人，第一次代履行處分命上訴人等3家公司及其等負責人共同繳納代履行費用8,760萬元部分，已繳納完畢。

然第一次代履行處分估算方式及依據，因未實際發包執行，僅係被上訴人依環保署103年1月17日函覆系爭土地整治經費估算每公頃約400萬元，被上訴人再依環保署補助地方機關費用、過去經驗及市場行情等綜合估算土壤翻轉稀釋法每公頃之整治經費，其中系爭土地總計43.9公頃農地，需以排客土法或翻土稀釋法整治之土地共227筆，面積約40.6公頃，整治經費約75,419,680元，及其上作物銷毀補償費用約5,582,197元，預估合計整治經費為81,001,877元，另15筆土地上訴人等3家公司共同污染應負擔之金額為6,591,709元，以上合計共為87,593,586元，故實際發包執行後，經被上訴人依污染場址改善現況預估所需費用尚多於已繳納之代履行費用，依行政執行法第29條第2項規定之文義，被上訴人即得向上訴人等3家公司及其等負責人追繳其差額。

㈢系爭土地涵蓋東西三圳等灌區、鐵山、嘉犁等灌區及134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等3大灌區，分別依序就污染範圍調查、污染控制場址改善計畫、改善計畫之監督及驗證及污染土壤之離場處理，訂立「103年度彰化縣污染農地適當措施改善計畫－污染範圍調查」等8個計畫，並依序招標發包執行。

依職權調查被上訴人估算改善費用之相關資料結果，被上訴人係就系爭土地應改善部分，依前開8個改善計畫契約書及計畫書所載各部分工項預估費用後制定經費配置表、預估費用計算說明表，計算出前開8個計畫上訴人等3家公司應共同負擔之金額共計179,259,923元。

上訴人固一再質疑前開8個計畫之各項細項費用有不合理之虞，惟經原審調查審認結果，被上訴人係為減輕系爭受污染土地之危害，或避免其污染擴大所必須，並於原處分載明依各地號農地污染狀況，制定前開8個計畫，採用不同之整治方法，以及整治方法的預估費用，核屬合理，亦無欠缺關連性或明確性而侵害上訴人利益之情事，自屬適法有據。

㈣被上訴人重新估算系爭土地之改善費用為179,259,923元，均與系爭土地之改善具合理性及關聯性，是原處分扣除第一次代履行處分已繳納之8,760萬元，命上訴人共同繳納代履行費用差額91,659,923元，自屬有據，上訴人主張被上訴人未說明第一次繳納之代履行費用用途及是否用完，進而質疑原處分之合法性及違反誠信原則，自無可採。

又行政執行法第29條第2項所定，係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納；

且因係先行估計之數額，與實際執行代履行時支出之數額即可能有所差距，同條項乃明定如義務人繳納代履行之數額與實支不一致時，執行機關應退還其餘額或追繳其差額，以達成執行代履行之目的，故同條項並未限制執行機關預估代履行費用僅以一次為限。

另核原處分已載明執行機關及義務人、代履行之標的、費用數額及計算方式、繳納處所及期限暨代履行之期日等行政執行法細則第32條之規定事項；

又上訴人等3家公司就系爭土地所負代履行費用之清償責任，係屬連帶責任甚明，並無上訴人所稱違反明確性原則及比例原則。

又原處分應屬執行命令及行政處分，其目的乃為促使上訴人達成繳納代履行費用，以使被上訴人得順利辦理代履行整治系爭土地之執行程序，則原處分非屬行政罰，則上訴人以原處分與前處分係針對同一污染行為，且上訴人均因土污法受到刑罰確定，本件有重複處罰、一事不二罰抑或行政罰消滅時效之適用，均屬誤解法令。

則上訴人等3家公司怠於履行前處分所命限期提出污染控制計畫之義務，前固依第一次代履行處分繳納費用8,760萬元完畢，然系爭土地改善費用既已依法修正為179,259,923元，原處分命上訴人3家公司及其等負責人繳納差額費用即不足之91,659,923元，於法自無不合等情，因而駁回上訴人於原審之訴。

四、上訴意旨略以：㈠上訴人蘇振輝違反土污法、公共危險罪犯行業經臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第440號刑事（下稱相關刑案）判決判處有期徒刑1年8月，緩刑5年確定；

另上訴人蘇振輝公司因其負責人即上訴人蘇振輝執行業務犯修正前水污染防治法（下稱水污法）第35條申報不實罪，處罰金30萬元。

又第一次代履行處分與第二次代履行處分（即原處分）均係針對上訴人同一污染行為所為之行政處分，代履行無異於實質處罰，均違反一行為不二罰原則。

㈡被上訴人先前以第一次代履行處分命上訴人等3家公司及其等負責人繳納之8,760萬元，是否業經被上訴人實際發包廠商而用罄，無法由被上訴人歷來所呈書證中知悉。

若被上訴人就前開8,760萬元尚未「實支」完畢，即向上訴人再為「追繳」價額，原判決即有適用行政執行法第29條法規不當之違背法令情形。

另被上訴人以原處分對第一次代履行處分重複估算，乃肇因於行政怠惰，造成對上訴人之不利益，有違明確性原則與誠實信用原則。

㈢本件代履行費用之估算，本件整治面積為43.9公頃，對比94年間環保署就彰化26.16公頃地區之整治費僅3千1百餘萬元，若於十年後加計微幅上揚之物價，則今日43.9公頃之整治費用應僅為6千萬餘元，始符經驗法則，原審未就上訴人上開質疑深入探究，有悖於經驗法則。

另被上訴人提出各項改善費用，原審乙證11農民地主說明會共3場（原審乙證18亦有類似情事），得標廠商之差旅費、保險費及加班費（原審乙證13亦有相同情事），原審乙證12工法不同之標準，原審乙證15排客土檢測應較排客土工程不為繁重，為何單價較高（原審乙證18亦有相同情事），原審乙證17技術支援工作、駐局人員及相關服務為何意，即關於原處分估計改善費用是否具有關聯性及合理性，均未見原判決予以具體說明及論述，進而駁斥上訴人上開主張，自有判決不備理由之違法。

五、本院按：甲、關於駁回上訴（即上訴人蘇振輝公司上訴）部分：㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」

第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。

㈡非法排放或灌注污染物。

㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。

㈣未依法令規定清理污染物。

……」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污染環境情形。

（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。

……」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。

污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。

（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；

污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」

準此，直轄市、縣（市）主管機關對於轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土污管制標準者，應依土污法第12條第2項及第13條第1項規定，將該污染之場址公告為控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成擬訂控制計畫。

就控制場址所為控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，各該數人應就土壤污染共負污染控制責任，且因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，主管機關應斟酌污染之實際狀況、污染控制之最大效益及立法目的，或命該數污染行為人共同訂定及實施控制計畫，或僅命其中之一污染行為人為之。

而縣（市）主管機關就其所公告之土污控制場址，應命污染行為人於6個月內完成調查工作及擬訂控制計畫，並送縣（市）主管機關核定後實施；

污染行為人不明或不擬訂控制計畫時，縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；

依第13條第2項採適當措施改善支出之費用，縣（市）主管機關得限期命污染行為人繳納。

㈡次按行政執行法第2條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」

第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。

（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」

第28條第1項規定：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。

二、怠金。」

第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。

（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；

其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」

行政執行法上所稱「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，依前開規定，負有履行一定行為義務者，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，得由執行機關委託第三人或指定人員代為履行，為避免執行機關代為履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納。

而依行政執行法第29條第2項前段之規定，代履行之費用係由執行機關估計其數額，惟既曰估計，則因所採取執行之可行性方式不同，難免發生最初估計之金額與日後可能採取代履行方式差異甚大之情形，如執行機關提出具有關聯性及合理性之執行方法再為估計，則為求達成代履行之目的，及日後可能產生更為龐大之代履行費用，對義務人亦屬不利，尤以行政執行法第29條第2項前段並無明文預估代履行之費用之次數僅以一次為限以觀，自無不准執行機關以再行估計與原估計代履行費用之差距，另命義務人繳納之理；

至於同項後段之規定，此時應係指以最終實際以代履行之方式執行完畢後，如產生之費用與先前預估所繳納數額不一致時，退還其餘額或追繳其差額，意即代履行估計數額並不以一次為限。

依上，未經公告為整治場址之控制場址，污染行為人未於地方主管機關命於6個月內擬訂控制計畫送核定後實施，即得認該污染行為人未依命履行改善之行為義務，地方主管機關除得依土污法第13條第2項採取改善之適當措施後，依同法第43條規定向與土污有關之相關人員求償前開改善及衍生之必要費用外；

必要時，主管機關亦得選擇以間接強制方式令義務人履行。

㈢上訴人等3家公司因埋設暗管並使用共管，以非法繞流方式，將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳之農田灌溉渠道內，經彰化地檢會同環保署中區督察大隊於102年12月10、11日查獲，後續調查發現上訴人等3家公司長期排放廢水至東西三圳，致引用東西三圳為灌溉水源之系爭土地遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土污管制標準，經被上訴人分別公告為控制場址及土污管制區，並限制農作。

被上訴人再以103年4月22日處分認定上訴人等3家公司為系爭土地之污染行為人，並命其等於6個月內擬定控制計畫供被上訴人核定後實施，同時預告所需土壤整治費及作物剷除銷燬費用初估為8,760萬元，倘逾期未擬定控制計畫並經核定後實施，將逕依土污法第13條第2項規定採取適當措施改善，及依同法第43條規定向其等求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條規定代履行，而上訴人蘇振輝公司迄未擬定控制計畫供核定實施等情，為原審所確認之事實，自得執為本件判決之基礎。

經核被上訴人前以103年4月22日處分，檢送其認定上訴人蘇振輝公司為系爭土地之污染行為人及污染影響範圍之公告，並依土污法第13條第1項規定命其於函到後6個月內擬定控制計畫供核定後實施，如逾期未擬定供核定後實施，將依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條向污染行為人求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。

而上訴人蘇振輝公司迄未擬定控制計畫，於被上訴人於106年7月21日作成原處分前，早已逾6個月甚久，是上訴人違反土污法第13條第1項之行為義務，被上訴人即得依同條第2項採取改善之適當措施予以代履行；

另揆諸前揭規定及說明，依行政執行法第29條第2項之立法目的，如可提出具有關聯性及合理性之執行方法再行估計，代履行估計數額並不以一次為限，則被上訴人按行政執行法第29條規定，以其實際執行重新估算之改善費用應修正為179,259,923元，扣除上訴人蘇振輝公司已於第一次代履行繳納8,760萬元後，應再繳納91,659,923元，於法尚無不合。

則上訴人蘇振輝公司主張被上訴人發包廠商尚未全部代履行完畢，甚至先前已繳納之第一次代履行費用是否已實支完畢尚屬不知，無從正確計算出究應補繳或退還，且代履行費用之估算應以一次為限，主張原判決有適用行政執行法第29條第2項規定不當之違法云云，即無可採。

㈣繼按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。

但其他法律有特別規定者，從其規定。」

「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：……。

二、剝奪或消滅資格、權利之處分：……。

三、影響名譽之處分：…………。

四、警告性處分：…………。」

「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。

但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」

為行政罰法第1條、第2條、第26條第1項所規定。

上訴人蘇振輝公司雖以：該公司因負責人即上訴人蘇振輝執行業務犯修正前水污法第35條申報不實罪，經相關刑案判處罰金30萬元確定；

又第一次代履行處分與原處分均係針對上訴人同一污染行為所為之行政處分，代履行無異於實質處罰，均違反一行為不二罰原則等情為主張。

惟查，相關刑案既認上訴人蘇振輝公司係因負責人犯修正前水污法第35條申報不實罪而判處罰金，與原處分係以上訴人蘇振輝公司違反土污法第13條第1項規定而生改善義務相較，違反法律已有不同，且上開違反土污法之改善義務並非罰鍰、沒入或其他種類之行政罰，是上訴人蘇振輝公司前固因相關刑案而受刑罰，或因第一次代履行繳納費用，被上訴人嗣作成原處分，均無違反一行為不二罰之情事。

是上訴人蘇振輝公司此部分此訴意旨，洵非可採。

㈤續按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。

本件原判決以第一次代履行處分預估系爭土地改善費用之估算方式及依據，因尚未經被上訴人實際發包執行，僅係依其過去經驗及市場行情，參照環保署補助地方機關費用而來，故實際發包執行後，經被上訴人依污染場址改善現況預估所需之費用，尚多於上訴人等3家公司前已繳納之代履行費用。

系爭土地涵蓋東西三圳等灌區、鐵山、嘉犁灌區及新圳、小新圳等灌區，分別依序就污染範圍調查、控制場址改善計畫、改善計畫之監督驗證及污染土壤之離場處理，訂立「103年度彰化縣污染農地適當措施改善計畫－污染範圍調查」等8個計畫，依序招標發包執行。

就被上訴人估算改善費用之相關資料結果，被上訴人係就系爭土地應改善部分，依前開8個改善計畫契約書及計畫書所載各部分工項預估費用後制定經費配置表、預估費用計算說明表，逐一臚列並計算出前開8個計畫上訴人等3家公司應共同負擔之金額共計179,259,923元。

並以翻轉稀釋法係土壤污染改善的基本整治工法，適用時機是在污染濃度較低的情況下，可以藉由將地表深度較深的土壤挖掘至表面，與表層受污染的土壤進行稀釋，使其污染濃度低於管制標準。

而排客土法則是針對土壤污染濃度較高的情況，移除上層污染土壤後，再覆蓋別處運來的乾淨土壤，但移除之受汙染土壤需依廢棄物清理法相關規定進行離場處理；

又因每塊農地污染範圍皆不同，面積與深度（厚度）也不同，因為翻轉稀釋法有深度的限制，若超過1.5米以上則會有公安問題，若全部翻轉過後，濃度仍然高於管制標準，就得用某一部分高濃度的排客土排出之後，進行客土再去作翻轉才可以達到管制標準之下，故被上訴人係依污染範圍調查結果，將坵塊以監測標準之污染倍數區分高污染區（污染倍數〉2）、中污染區（污染倍數1-2）及低污染區（污染倍數〈1），其中高、中污染區乃坵塊內需要乾淨土來稀釋的區域，而低污染區及深層乾淨土視為坵塊本身可作為稀釋之土方量，再依據污染分區之污染濃度、污染深度、土層深度、土層背景濃度及工程安全係數等數據來預估需稀釋土方量、可稀釋土方量及需排客土量，進而評估各坵塊適用之污染改善工法，若坵塊污染濃度低或污染範圍為小，坵塊可運用之稀釋土方量大於稀釋土方的需求量，則可採取翻轉稀釋法，反之則採取排客土法搭配翻轉稀釋法，說明不同土地採取不同工法之原因。

另以如採用排客土法為工法，除運進場內之客土於進場時要經承包商以抽驗方式自主驗證（按即XRF分析），於自主驗證通過後再由監督驗證單位進行查驗，即令運出場外之受污染土壤亦須進行檢測（按即TCLP檢測）。

就被上訴人依各地號農地污染狀況，制定前開8個計畫，採用不同之改善工法及各工法之預估費用，認定被上訴人前開重新估算系爭土地之改善費用具有關聯性及合理性，尚難認有何侵害上訴人利益之情事，核其認事用法，尚稱妥適，與卷內證據亦屬相符，且無違背證據法則、經驗法則或論理法則之違法。

再者，行政執行法第29條第2項代履行費用既規定由行政機關「估計」其數額，自無從要求此估計之數額與日後代履行完畢後實際支出之費用完全相符，因此方有同項後段與實支不一致時退還餘額或追繳差額之規定。

另不同時期對污染土地改良措施所為之預估，因施作土地、工法並不相同，復涉及物價指數之調整，自難援引執為預估不當之佐證。

則上訴人蘇振輝公司主張經對比94年間環保署就彰化26.16公頃地區之整治費僅3千1百餘萬元，依例系爭土地43.9公頃整治費用應僅6千萬餘元，原處分預估數額過高，不符經驗法則；

另被上訴人未就農民地主說明會費、得標廠商之差旅費、保險費及加班費、工法不同為何不同等攸關具有關聯性及合理性之疑義，原審駁斥卻未說明不採上訴人主張之理由，有判決不備理由之違法云云，均係對原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使指摘其為不當，亦非可採。

㈥綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人蘇振輝公司在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，並無所謂判決適用不當之違背法令及判決理由不備等情形。

上訴人蘇振輝公司仍執前詞，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。

上訴人蘇振輝公司指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分關於其起訴部分，為無理由，應予駁回。

乙、關於廢棄（即上訴人蘇振輝上訴）部分：㈠按「（第1項）依……第13條第2項……規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；

……（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人……繳納前2項費用；

……（第9項）第1項、第3項……應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」

為土污法第43條第1項、第3項及第9項所規定。

上開土污法第43條第3項、第9項係土污法於99年2月3日修正時所增訂，其中第3項係因目前土壤及地下水污染實務工作辦理上，污染行為人通常為公司，惟囿於此類污染行為人與負責人、控制公司或控制股東之人格互異緣故，乃使主管機關依現行條文難以向污染行為人之負責人、控制公司或股東求償；

鑑於負責人、控制公司或股東通常利用污染行為獲取利益，為避免其藉由污染行為人之法人格「阻擋」其自身之污染整治責任，準此，為加強公司組織之負責人及主要股東之責任，爰增訂主管機關得要求其繳納相關費用之規定，使污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，所在地主管機關得就前2項支出之費用逕向其負責人、控制公司或股東求償，以貫徹污染整治之責任，另第9項則係規定多數應繳納費用義務人負連帶清償責任規定（土污法第43條99年2月3日立法理由參照）。

污染行為人為公司組織時，其負責人依土污法第43條第3項及第9項之規定所負連帶清償繳納費用責任，應係行政執行法上公法上金錢給付義務，且此項義務需待主管機關依同法第13條第2項等規定採適當措施改善而實際支出費用後，始行發生，且就此規定以觀，公司負責人並無負有何行為義務。

參諸行政執行法規定行政執行係指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制（該法第2條參照），公法上金錢給付義務與行為不行為義務之成立要件及執行方法迥然不同，故於公法上金錢義務之行政執行，殊無以間接強制之代履行方式進行執行之可能。

㈡本件103年4月22日處分所認定之污染行為人為上訴人蘇振輝公司，而非上訴人蘇振輝，則負有依土污法第13條第1項限期擬定控制計畫者即僅有上訴人蘇振輝公司。

被上訴人雖先主張其得依同法第43條第1項、第3項及第9項規定，就其依第13條第2項規定支出之費用命上訴人共同連帶繳納一節，然被上訴人尚未支出此部分之費用，為其所不否認，此時上訴人蘇振輝公司及蘇振輝尚未負有土污法第43條規定之公法上金錢給付義務；

惟如事後被上訴人採取適當措施改善，則其實支費用，仍得依土污法第43條第1項、第3項及第9項規定請求上訴人蘇振輝繳納，自不待言。

至於被上訴人另援引行政執行法第27條、第29條代履行之規定，惟因本件上訴人蘇振輝並非污染行為人，未見有何土污法上行為義務之違反，亦無從依代履行之規定命其繳納估計之費用。

㈢綜上所述，上訴人蘇振輝並無被上訴人所指負有行政執行法上之行為義務，且其迄未負有依土污法第43條第1項、第3項及第9項繳納支出費用之公法上金錢債務，則原處分命上訴人蘇振輝繳納代履行費用差額91,659,923元部分，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，原判決未予糾正，維持此部分之訴願決定及原處分，而駁回上訴人蘇振輝在原審之訴，自係違背法令，上訴意旨求予廢棄，為有理由，應予准許；

且基於此部分原審確定之事實，本院已可自為判決，爰廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、據上論結，本件上訴人蘇振輝之上訴為有理由，上訴人蘇振輝公司之上訴為無理由。

依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
書記官 蔡 宜 婷