最高行政法院行政-TPAA,109,判,485,20200924,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第485號
上 訴 人 曾麗美等18人(詳附表)
共 同
訴訟代理人 陳垚祥 律師
被 上訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
被 上訴 人 高雄市政府

代 表 人 陳其邁
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年2月27日高雄高等行政法院108年度年訴字第153號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人高雄市政府之代表人已於民國109年6月13日變更為楊明州，復於109年8月24日變更為陳其邁，並分別據其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、本件事實經過：

(一)緣上訴人均為公立學校退休教職員，於107年6月30日前分別經改制前臺南縣政府、高雄市政府及改制前高雄縣政府（改制前臺南縣政府、高雄縣政府核定退休部分，業務已因縣市合併分別由被上訴人臺南市政府、高雄市政府繼受辦理）依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書(詳如原判決附表2，下合稱原處分)分別通知上訴人自107年7月1日起，每月應領之退休所得。

(二)上訴人不服原處分，提起復審，分別遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。

2.確認被上訴人應依上訴人退休當時有效之原舊法相關法規，對上訴人已成就退休事實之給付條件，核定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上訴人之全部退休所得。

3.被上訴人應給付上訴人如起訴狀聲明第3項(被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上訴人依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：(1)一次退休金與公保養老給付優存利息；

(2)舊制月退休金；

(3)新制儲金月退休金；

(4)月補償金；

(5)其他法定退休給與)及第4項(被上訴人應依上訴人之其他實質損失與精神損失給予損害賠償)所載之金額。

4.被上訴人應提供依新法致減損差額之詳細給付計算金額。

經高雄高等行政法院（下稱原審）以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以108年度年訴字第153號判決（下稱原判決）駁回。

上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

(一)按司法院釋字第783號解釋(下稱釋字第783號解釋)意旨，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸司法院釋字第185號及第405號解釋意旨，行政法院自應受釋字第783號解釋之拘束。

(二)依釋字第783號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經被上訴人核定退休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則，被上訴人依新法重新審定上訴人每月退休所得，並無不合。

又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。

上訴人主張原處分屬禁止法律溯及既往云云，不足採取。

(三)新法調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，被上訴人適用新法分別對上訴人作出原處分，並無不合：1.舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益。

惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。

2.對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

且新法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，得認與比例原則尚無違背。

從而，被上訴人依新法重新審定上訴人每月退休所得，並無不合。

(四)按司法院釋字第781號解釋理由書意旨，可知對於軍公教人員之退休所得分配，立法者應有較大形成空間，考量不同情況有不同之合理分配。

次按釋字第783號解釋理由書，公立學校教育人員之退休所得關乎人民財產權，然依其退撫財源態樣不同，應受寬嚴程度不同之審查。

新法調降公立學校教職員退休所得並無違憲疑慮，是以上訴人主張原處分已侵害上訴人等公教人員享有領取退休金制度性保障權利及財產權保障，並非可採。

(五)上訴人請求被上訴人應給付如起訴狀聲明所載之金額（退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償），及應提供依新法致減損差額之詳細給付計算金額，顯無理由：1.被上訴人依新法規定所作成之各該原處分，並無違法，上訴人請求撤銷為顯無理由，則上訴人以撤銷原處分為前提，併為請求被上訴人分別給付上訴人因各該重新核定原處分所扣減之退休給付部分，即失其依據，亦為顯無理由。

2.雖上訴人請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條「以一訴請求計算及被告因該法律關係所應為之給付者，得於被告為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明」規定，聲明保留關於給付範圍，並請被上訴人提供依新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額等語。

查，被上訴人依新法規定，分別對上訴人作出重新審定月退休所得之處分，均已載明107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後，每期依所得替代率所計算出之每月退休所得之詳細金額。

則上訴人依上述重新審定處分，對照其原領取的月退休金金額，即可得知其依新法致減損的差額。

況且，原處分並無違法，上訴人請求被上訴人應給付上開金額部分，為顯無理由，核無再由被上訴人提供依新法致上訴人退休金減損差額之詳細給付計算的必要，因此，上訴人此部分的請求，亦不應准許。

(六)綜上所述，上訴人訴請如訴之聲明所載，揆諸前揭法律規定、釋字第783號解釋意旨及說明，為顯無理由，均應予駁回。

五、上訴意旨略謂：

(一)釋字第783號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：1.按退休公立學校教職員於退休前之雇主為政府，依釋字第783號解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；

惟國家與公立學校教職員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府祇係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故釋字第783號解釋應有違誤而不可採；

另薪俸與退休金既屬公立學校教職員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第783號解釋卻認「公立學校教職員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當；

再按舊法第8條第1項後段規定，政府以退撫基金支付退休給付若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任。

尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公立學校教職員所應負之責任。

然司法院大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，損害退休公立學校教職員之退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。

2.釋字第783號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，司法院大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。

再者，舊法第8條所規定「政府負最後支付保證責任」，並未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時之前提要件下，政府始支付最後保證責任」，而釋字第783號解釋卻做出上開前提條件，增加法律所無限制之規定，有違憲法所規定之法理。

且政府制定舊法時，即有採行編列預算予以補足之補救措施，其後改採儲金制，由政府及公立學校教職員依固定比率共同提撥退撫費用予以給付，預防退撫基金不足支付退撫給與時，再由政府編列預算應對，而釋字第783號解釋未指出政府已採取任何具體開源節流手段，卻祇係一味以限制服務年資及降低所得替代率，顯見政府為減免上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。

3.依新法所規定具35年服務年資為例，其退休給與由約107年7月1日現職者薪津九成降至七成即20%，尤其每年以1.5%，遞減由75%減至60%，如此遞減速度，與勞保費率調整期間為16年相較過於迅速，故司法院大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休教職員所難以忍受之論調；

另按司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；

復者，新法之退休給付，全然不符退休公立教職員俸給與職等身分之生活，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；

更何況新法祇就「國庫公益」為考量，致已退休公立學校教職員無法安度餘生，破壞公立學校教職員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。

上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。

(二)公立學校教職員於國家任用時起，即與國家間產生公法上聘僱關係，於政府任命時，對政府即有薪津給付之請求權，並可預期服務達到退休年限時，即可領取退休等給付，依上觀之，公立學校教職員之退休時點，即業已終結與國家間聘僱之法律關係，並由政府應負擔其後退休給付之種類及金額等內容亦已確定，除有極重大公益影響國家正常運作甚鉅外，即有法律不溯及既往之適用，應不容許其後法律變更而減少給付，是以新法第4條第4款、第36條至第39條之制定，應有違反法律不溯及既往原則。

(三)公立學校教師依舊法而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，而於客觀上有表現其信賴之事實，係屬值得保護之信賴利益，國家雖需考量減輕國家財政負擔之公益，亦應考量「維繫整個選拔優秀人才從事公立學校職員之制度」之公益，即應大於國庫之公益。

更何況國家亦未依退撫基金管理條例對歷年所收繳退撫基金不足支出退撫支出之差額，以編列預算方式予以全部撥補，尤其新法係立即將所得替代率上限自75%降至60%，應屬苛刻條款，並無任何合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，以減輕公立學校教職員權利所受之損害；

更何況目前國家連年皆有賦稅超收而有盈餘，故國家應無國庫窮困抗辯之公益存在，故新法所制定之上開法條，應有違反信賴保護原則。

(四)本次公教人員年金制度變革由於幅度過大，且過於迅速，國家卻於事後遽然變革並溯及適用，且未給付合理之過渡條款及補償，更未審酌國家應對已退休公立學校教職員有退休給付之對待給付義務存在，而應負最後支付之保證責任，尤其新法所規定所得替代率上限及下限規定，至退休公立學校教職員之月退休給付較原有退休給付大幅減少約3分之1，顯有違憲法第23條之比例原則。

抑有進者，現職公立學校教職員依新法提供一定比例之退撫基金至公教人員退休撫卹基金管理委員會，經退休後有可能領不到退休給付，而有違平等原則；

復者，退休公立學校教職員屬中產階級，惟新法之退休給付並非符合其「公立學校教職員職等身分」之待遇，應有違反平等原則。

(五)綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間內大幅度減少退休金約3分之1，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。

釋字第783號解釋並未審酌而率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋。

原審之認事用法尚有違誤。

六、本院查：

(一)查上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別經改制前臺南縣政府、高雄市政府及改制前高雄縣政府依舊法核定退休，嗣新法施行，被上訴人臺南市政府及高雄市政府分別以原處分重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分、退休核定函、學校教職員退休金證書及辦理優惠存款金額計算單在卷可按，且為兩造所不爭。

(二)原處分重新審定之內容如下：1.依各上訴人於退休時就其退休給與選擇支領之方式，重新審定每月退休所得而分為下列2種類型：A.支領月退休金人員（上訴人徐素美等）：重新審定其每月退休所得。

B.兼領1/2之一次退休金與1/2之月退休金人員（上訴人曾麗美等）：就兼領月退休金部分，重新審定其每月退休所得；

就兼領一次退休金部分，重新審定兼領一次退休金與兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付得辦理優惠存款金額及每月優惠存款利息。

2.上訴人中如有已依原舊法第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者（上訴人王錦慧等），原處分以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依上開規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於新法施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

核卷附各原處分審定內容，係依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定作成，並適用同法第4條第4款「退休所得替代率」、第5款「每月退休所得」及第6款「最低保障金額」之定義，此亦為兩造所不爭。

(三)上訴人對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，且有原處分等在卷可按，已如前述，起訴主張原處分所適用之新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等法律規定牴觸憲法，致原處分違憲。

查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，宣告新法第4條第6款與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背（解釋文第2項參照）；

復宣告新法第4條第4款、第5款、第36條、第37條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背（解釋文第3項參照）；

又同日作成之司法院釋字第781號解釋理由書第55段關於107年6月21日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例，對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施，以係考量憲法增修條文第10條第9項規定之意旨，以示對退伍除役人員之特殊尊重，準此，對於軍公教人員之退休所得分配，立法者有較大形成空間，考量不同情況有不同之合理分配，新法規定亦與平等原則無違；

依憲法第78條及司法院釋字第185號、第405號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束；

又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前揭解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則；

被上訴人依新法所作成之各原處分既未違法，則上訴人以原處分違法為前提，併為請求被上訴人分別給付如聲明所示，亦失所依據等語，是原審以上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項之規定予以駁回，於法並無不合。

(四)上訴意旨主張新法第4條第4款、第36條至第39條，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及平等原則等，且釋字第783號解釋有多處疏漏及錯誤，仍有待補充解釋之必要，原審應不受其拘束，指摘原判決違背法令一節，並非可採，茲說明如下：1.按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

2.次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

3.查上開新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。

司法院嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。

況查，釋字第783號解釋公布迄今甫滿一年，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要，是依前揭之說明，上訴意旨指摘遵守釋字第783號解釋之原判決為違背法令，自無可採。

(五)至於新法第34條第3項規定：「前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

無餘額者，不再補發。」

並未為上開立法委員聲請解釋之客體，且依其立法說明：「考量本條例施行前已退休且擇領月補償金者，因所領月補償金尚須計入其月退休總所得併受替代率上限限制，並列為應扣減項目，此對於近年已退休並擇領月補償金者，相較於其原得擇領之一次補償金，顯有失衡平，爰為保障渠等權益，對於已擇領月補償金而尚未領達一次補償金金額者，明定應補發其未滿一次補償金之餘額。

此外，考量部分已擇領是項月補償金者，其月退休金總所得在依第36條調降優惠存款利息後，已低於第37條及第38條所定各年度替代率上限金額，而無須再扣減（或部分扣減）月退休金（含月補償金），致在本條例施行後，仍得支領全額或部分月補償金，爰明定本項所定『所領之月補償金』應包含本條例施行前、後所領之月補償金。」

可知，此一規定對於上訴人並無不利，上訴人王錦慧等分別因此領取一次補償金餘額新臺幣90,154元不等，至於上訴人月退休總所得之減少，則係適用新法第36條、第37條及第39條之結果，而與第34條無涉。

(六)另上訴意旨主張政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，有違反誠信原則及信賴保護原則云云。

然查釋字第783號解釋業已敘明公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付（理由書第69段），是上訴人指逐年予以減少，係違背誠實信用原則，顯屬無據；

又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第4項明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第120段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。

(七)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。

上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 王 碧 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
書記官 蘇 婉 婷