最高行政法院行政-TPAA,109,判,487,20200924,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第487號
上 訴 人 徐明章
訴訟代理人 莊國明 律師
被 上訴 人 臺南市政府地政局
代 表 人 陳淑美
上列當事人間更正土地登記事件，上訴人對於中華民國108年7月17日高雄高等行政法院108年度訴字第108號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、事實概要：緣上訴人於民國105年9月3日因繼承分割取得之坐落臺南市○○區○○段0000○號土地（下稱系爭土地），位屬58年西港農地重劃區。

嗣臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理107年度地籍圖重測作業，清查地籍及派員現場測量後，發現系爭土地原登記面積為3,328平方公尺，然實際面積為3,439平方公尺，增加面積111平方公尺，超過地籍測量實施規則第243條所定之法定誤差範圍。

被上訴人乃於107年6月7日召開「107年度地籍圖重測區，西港區西港段1207地號等65筆土地圖簿不符」案說明會，向包含上訴人在內之農地重劃區土地所有權人說明緣由及處理方法。

並以107年6月19日南市地農字第1070661694號函（下稱被上訴人107年6月19日函）檢送說明會紀錄予上訴人，且告知倘對上開紀錄內容有疑義，可於文到10日內以書面提出異議。

惟上訴人僅以電話洽詢，並未以書面提出異議。

被上訴人乃於107年10月22日以南市地農字第1071179160號函（下稱原處分）通知上訴人辦理標示變更登記及繳納差額地價新臺幣（下同）277,500元，並依農地重劃條例等規定，請佳里地政事務所辦理標示變更登記，於面積增加之土地其所有權部加註「農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉」等語限制其移轉。

上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。

上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。

經原審法院108年度訴字第108號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：

（一）農地重劃條例及其施行細則制定施行前，即存在差額地價繳領之實體規定，且於該條例及其施行細則施行後迄未變更而屬同一。

是系爭土地縱係在該條例及其施行細則施行前辦理之農地重劃地區，仍應適用上開同一之實體規定，據以辦理差額地價繳領。

惟因當時未能辦理，則關於該等差額地價繳領之金額、繳納與補償標準等程序事項，依程序從新原則，自得援引農地重劃條例及其施行細則施行後之相關規定。

系爭土地實際面積與土地登記面積不符，既肇因於該農地重劃作業有誤所致，基於公平原則依法應繳納差額地價。

被上訴人因此依農地重劃條例暨其施行細則施行前之土地重劃辦法第13條，及「辦理農地重劃工作程序表及進度表」、農地重劃條例施行細則第49條、第51條、內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號（下稱內政部93年4月1日函）及105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函（下稱內政部105年3月18日函）檢附之會議紀錄等規定，辦理土地面積更正登記，並通知上訴人繳納差額地價，核屬有據。

（二）臺南市政府擬定「臺南市西港區地籍圖重測實施計畫（106年至108年）」(下稱系爭計畫)，經內政部105年11月3日臺內地字第1051309406號函（下稱內政部105年11月3日函）核准，並已於重測計畫書中詳予敘明其必要性、法令依據及測量後如發現地籍誤謬、面積增減情形時之處理方式，是與內政部105年3月18日函檢附之會議紀錄結論相符。

至於行政院71年6月8日（71）臺財字第9587號函（下稱行政院71年6月8日函）、內政部74年9月9日臺內地字第340883號函（下稱內政部74年9月9日函）、74年6月4日臺內地字第318573號函釋（內政部74年6月4日函釋）係針對地籍圖重測前、後面積增減所為之釋示，與本件為農地重劃之情形顯屬有別，尚不得比附援引。

（三）西港農地重劃係於58年辦理，當時測量係以圖解方式測繪地籍圖，並以人工繪圖及圖面量距方式計算土地登記面積，土地登記面積登記至平方公尺，依當時測量及面積計算之技術，並無圖簿不符之情事。

然現今辦理地籍圖測量作業，因採取數值方式並以衛星接收儀辦理加密控制點測量，再以精密之電子式測量儀器量測土地，輔以電腦計算面積，測量技術及精度已較58年間辦理農地重劃當時相對提高，測量之結果已能接近真實之土地面積。

故本件農地重劃發生誤差而有圖簿面積不符之情事，乃係受限於當時測量技術，並非因公務員職務上之疏失所致。

被上訴人命上訴人繳納差額地價，並無違反信賴保護原則。

（四）本件被上訴人之差額地價請求權之消滅時效起算時間，應自原處分送達上訴人後始可行使。

而上訴人於訴願書中自承其係於107年10月25日收受原處分，故本件被上訴人請求上訴人繳納差額地價之公法請求權時效，尚未罹於5年之消滅時效。

退步言之，縱認被上訴人於107年6月7日召開「107年度地籍圖重測區，西港區西港段1207地號等65筆土地圖簿不符」案說明會，並以被上訴人107年6月19日函檢送上開說明會紀錄予上訴人。

依該說明會紀錄內容，業已載明系爭土地登記面積與實測面積不符及各筆土地依公告現值應繳納之差額地價，則本件差額地價請求權若認為自被上訴人107年6月19日函送達上訴人後即可行使，則亦未罹於消滅時效等由為據。

四、上訴意旨略以：

（一）系爭農地重劃所造成之差額補償事實，早在58年間即已存在，只因囿於儀器設備直至107年始為被上訴人發現而已。

差額補償事實之存在與發現此一事實存在相隔49年，而造成此一事實存在純屬可歸責於被上訴人之事由。

若容許被上訴人於補償事實存在49年之後，仍得向上訴人行使權利，顯然有違誠信原則，並有礙法律秩序之安定。

本件自應類推適用稅捐稽徵法第21條關於「核課期間」，以及民法第197條第1項關於「消滅時效」絕對期間之規定。

則本件「發現期間」早已經過，被上訴人之差額補償請求權亦告消滅。

原判決漏未審酌，顯有判決不適用法則之違法。

（二）系爭土地於58年間重劃結果，若有當時未能發現之圖簿不符及面積誤差、應由上訴人補繳差額地價之情形，被上訴人亦應依差額地價法律事實發生當時，即58年間之公告土地現值計算差額，始為適法。

被上訴人卻依更正時即107年公告土地現值計算差額，而未表明其所憑之法律依據，顯違依法行政原則。

又農地重劃條例於69年間方公布施行、其施行細則於71年間方公布施行，上開規定自不得回溯適用於早已確定之58年間重劃結果。

原判決對被上訴人依更正時公告土地現值計算差額，未說明其適法性，理由明顯不備。

且原判決將差額地價計算之實體問題誤為程序事項，依程序從新原則，適用農地重劃條例及其施行細則，以107年之公告土地現值計算，亦有適用法則不當之違法。

（三）地籍圖重測與農地重劃，二者行政管理目的不同、法令依據殊異，被上訴人既在辦理地籍圖重測，則其程序與效果均應一律適用地籍圖相關法令。

又依行政院71年6月8日函、內政部74年9月9日函、74年6月4日函釋，本件既屬地籍圖重測，則其結果縱有面積增減，亦不生找補之問題，更不應將重測結果恣意延伸到與此無關之農地重劃。

惟被上訴人卻排斥適用地籍圖重測有關之法令，錯引農地重劃相關法令，請求上訴人給付差額地價，恣意延伸與地籍圖重測目的不相關之行政行為，自屬不當。

原判決認為被上訴人未適用地籍圖重測相關法令之行政行為並無違法，實有割裂法律致適用法則不當之違法。

（四）且觀系爭計畫內容，僅敘明法令依據及測量後如發現地籍誤謬、面積增減之處理方式，但未見敘明其必要性，其行政行為之適法性已有可疑。

原判決認為系爭計畫書已敘明重測之必要性，不無認定事實與卷存資料不符之違法。

五、本院查：

(一)農地重劃條例第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀、免收登記費及書狀工本費。」

第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。

但承受人承諾繳納者，不在此限。」

農地重劃條例施行細則第49條第1項第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。

」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；

其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」

按農地重劃條例係為增進土地利用之有效措施，並為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之土地差額地價之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。

(二)上訴人於105年9月3日因繼承分割取得系爭土地，位屬58年西港農地重劃區。

嗣佳里地政事務所辦理107年度地籍圖重測作業，發現系爭土地原登記面積為3,328平方公尺，然實際面積為3,439平方公尺，增加面積111平方公尺，超過地籍測量實施規則第243條所定之法定誤差範圍等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。

(三)查土地法第136條規定，「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。

但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」

另依行政院35年10月31日公布，現已廢止之土地重劃辦法第1條、第13條規定：「土地重劃除法令別有規定外，依本辦法之規定」、「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準其差額以現金清償之。」

（原處分卷第79頁、第81頁參見）另臺灣省地政局51年11月2日（51）112地戊字第2429號函所附訂定之「辦理農地重劃工作程序表及進度表」：「（十）清理及補償：……（5）分配面積差額地價之補償。」

（原處分卷第83-91頁）因此，我國於農地重劃條例於69年12月19日制定公布前，就系爭農地重劃所造成之差額補償，與農地重劃條例施行後，農地重劃條例施行細則所訂分配面積差額地價之補繳或補償之規定一致。

從而，本件上訴人之系爭土地雖係在農地重劃條例及其施行細則施行前辦理之農地重劃地區，仍應適用現行同一實體規定之農地重劃條例及其施行細則，據以辦理差額地價繳領。

另依農地重劃條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。

關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。

本件系爭土地雖係於58年間辦理農地重劃，但於107年辦理地籍圖重測作業後始發現系爭土地實際分配之土地面積超過應分配之面積，被上訴人乃於107年10月22日以原處分通知上訴人繳納差額地價。

故被上訴人之差額地價請求權自原處分送達後可行使，並應開始起算其時效，則被上訴人之差額補償請求權自尚未屆期消滅。

上訴人主張本件應類推適用稅捐稽徵法第21條關於「核課期間」，以及民法第197條第1項關於「消滅時效」絕對期間之規定。

本件「發現期間」早已經過，被上訴人之差額補償請求權亦告消滅，原判決有判決不適用法則之違法一節，非為可採。

(四)本件系爭土地屬58年度農地重劃區，目前為都市計畫農業區，臺南市政府因發現84年度辦理地籍圖重測時，似未落實重測區內外土地測量、圖籍接合作業，致使3份不同時期測繪之地籍圖（包含58年度農地重劃保留區、58年度農地重劃區、84年度地籍圖重測區之地籍圖）接合困難，另慶安段及港南段與東側西港段土地現地多已開發建設為住宅，跨段界混同使用，如遇有土地所有權人申辦合併複丈，將因分屬兩地段無法辦理合併，僅能先予段界調整使其併於同一地段，為利地籍管理及齊一測量經度，俾消除圖、地、簿間之差異，遂擬定系爭計畫，並經內政部105年11月3日函核准。

上開計畫內容略以：「壹、依據：一、土地法第45條、第46條之1至第46條之3。

二、地籍測量實施規則有關段界調整（第81條）及重新實施地籍測量（第6章）之規定。

三、土地法第46條之1至第46條之3執行要點。

貳、目的：……四、……惟重測過程中若有重劃土地面積增減過大之情形，則依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資料查明實情，按應分配面積協商調整土地界址或以重劃基金找補差額地價，俾符合重劃分配面積為宜，並參照內政部93年4月1日函釋規定、105年3月18日函附會議紀錄及相關規定，以個案由臺南市政府依上述方式解決。」

等語。

被上訴人已於重測計畫書中詳予敘明其必要性、法令依據及測量後如發現地籍誤謬、面積增減情形時之處理方式，與內政部105年3月18日函檢送研商「已辦竣農地重劃地區經辦理地籍圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」事宜會議結論相符等情，業據原審論明(原判決第19頁第20行至第21頁第11行參照)，經核並無不合。

上述系爭計畫就其辦理理由，已詳述其必要性(訴願卷第84頁至第86頁參照)，上訴人主張系爭計畫內容，未見敘明其必要性部分，非屬有據。

且本件係於107年辦理系爭土地之地籍圖重測時，始發現系爭土地因重劃作業而有圖簿不符情形，致實際面積較登記面積增加情事，則差額地價應以因該面積增加而得行使請求之時點計算其數額。

本件被上訴人依被上訴人農地重劃審議協調會106年度第1次會議決議(臺南市農地重劃審議協調會設置要點第2點參照)以更正時(107年)公告土地現值計算差額地價，而非以58年間之公告土地現值計算差額，尚無違誤。

上訴人主張被上訴人依更正時即107年公告土地現值計算差額，而未表明其所憑之法律依據，理由明顯不備，且將差額地價計算依程序從新原則，適用農地重劃條例及其施行細則，以107年之公告土地現值計算，亦有適用法則不當之違法等等，非屬可採。

(五)又內政部93年4月1日函檢送研商「早期農地重劃村莊保留地區，地籍誤謬應如何解決事宜」會議紀錄：「會商結論……：二、農地重劃時參加交換分配之土地倘有地籍誤謬情形者，得依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資料查明實情後，以個案方式解決。

……四、……倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時則有差額地價找補事宜。」

（原處分卷第59-63頁）；

內政部105年3月18日函檢送研商「已辦竣農地重劃地區經辦理地籍圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」事宜會議紀錄：「七、會議結論：（一）……另農地重劃相關法令，對於農地重劃後土地所有權人所受之損益應相互補償皆訂有明文，是以，農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，如經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應依本部93年4月1日函示規定辦理差額地價相互找補。」

（原處分卷第55-58頁）上開內政部93年4月1日及105年3月18日函釋，係就執行農地重劃條例有關之技術性事項，為內政部本於主管機關職權而發布之命令，作為所屬機關人員執行農地重劃條例職務之依據，為執行上開法律所必要，且符合立法意旨，並未逾母法之限度，與憲法第15條並無牴觸，自得予以援用。

查西港農地重劃係於58年辦理，當時測量係以圖解方式測繪地籍圖，並以人工繪圖及圖面量距方式計算土地登記面積，土地登記面積登記至平方公尺，依當時測量及面積計算之技術，並無圖簿不符之情事；

然現今辦理地籍圖測量作業，因採取數值方式並以衛星接收儀辦理加密控制點測量，再以精密之電子式測量儀器量測土地，輔以電腦計算面積，測量技術及精度已較58年間辦理農地重劃當時相對提高，測量之結果已能接近真實之土地面積，業據原審論明。

本件系爭土地屬農地重劃區有交換分合之土地，且上開地籍圖重測結果，經主管機關發現圖簿不符面積增減查明係屬重劃作業所致，參照上開內政部函釋，自仍應辦理差額地價相互找補。

上訴人主張本件既屬地籍圖重測，則其結果縱有面積增減，亦不生找補之問題，原判決有割裂法律致適用法則不當之違法一節，核非可採。

(六)從而原審以被上訴人以原處分通知上訴人辦理標示變更登記及繳納差額地價277,500元，以及訴願決定維持原處分均無違法，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。

上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 陳 國 成

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
書記官 蔡 宜 婷