最高行政法院行政-TPAA,109,判,529,20201016,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第529號
上 訴 人 臺南市麻豆區港尾國民小學
代 表 人 李啓榮
訴訟代理人 鄭猷耀 律師
陳廷瑋 律師
陳冠中 律師
被 上訴 人 黃明田

上列當事人間懲處事件，上訴人對於中華民國108年7月30日高雄
高等行政法院106年度訴字第419號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、爭訟經過
(一)被上訴人參加臺南市政府教育局教師甄選考試合格，於民國105年7月分發至上訴人學校任教。
上訴人為辦理新進教師敘薪，請被上訴人提出原任教越南胡志明市臺灣學校（下稱越南臺灣學校)出具最近1年考核通知書；
惟被上訴人僅先後提出3份越南臺灣學校出具之服務證明書。
上訴人依上開服務證明書「擔任職務與相關註記欄」分別記載：「服務期間表現優良」「服務期間服務成績優良」「服務期間成績優良」等語，認被上訴人於越南臺灣學校最後1年考績至少應為乙等，爰核定其薪級為310薪元。
嗣上訴人向越南臺灣學校函詢查認結果，經該校以105年10月31日胡臺校字第1050000131號函復知被上訴人於該校最後1年即102年學年度成績考核考列丙等，且被上訴人已收訖該年度成績考核通知書在案。
(二)上訴人因認被上訴人未據實提供初任教師核薪證明文件致影響敘薪，應予懲處，提經該校教師成績考核委員會（下稱系爭考核會）105年12月1日105學年度第4次會議決議，依行為時(即109年2月20日修正前)公立高級中等以下學校教師成績考核辦法(下稱教師考核辦法)第6條第1項第6款第5目「有不實言論或不當行為致有損學校名譽」規定，建議應予申誡2次，上訴人之校長不同意系爭考核會初核結果，退回復議；
系爭考核會復議維持原初核決議，上訴人之校長對復議結果仍不同意，改依教師考核辦法第6條第1項第4款第2目「有不當行為，致損害教育人員聲譽」規定，變更懲處被上訴人應予記過2次，被上訴人據以106年1月19日港尾小人字第1060084627號令(下稱原處分)通知被上訴人。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審法院判決准許被上訴人之請求，上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決之記載。
三、原審為被上訴人不利之判決，係以：
(一)依司法院釋字第736號解釋所闡述教師有權利即有救濟之意旨，被上訴人因原處分記過2次而受有權利或法律上利益遭侵害情形，顯然更甚於前揭司法院解釋所例示之曠職登記處分，自應准予被上訴人就原處分提起行政訴訟救濟。
又原處分作成時對救濟期間之附註記載，並未有受考人如欲依教師法第33條規定選擇循訴願請求救濟時之相關教示條款，依行政程序法第98條第3項規定，被上訴人自原處分書送達後1年內聲明不服，仍視為於法定期間內所為，故被上訴人於106年9月13日對原處分提起訴願，自屬合法。
(二)按教師考核辦法第9條規定考核會之委員除當然委員外，由學校教師票選產生，其目的無非保障教師對於考核會委員之選舉權，故其選舉方式能否如實反應參與投票教師之票選真意，自為判定選舉有無瑕疵之決定性因素。
查系爭考核會委員計5位，分別為當然委員李淑敏(教師兼任教導主任）、孫敏峰(人事管理師)及票選委員陳俊憲（教師兼任總務主任）、李樂文（教師兼任教務組長）、徐瓊珠(教師)；
任期自105年9月1日至106年8月31日。
又系爭考核會委員選舉係採無記名投票方式，依選票附註欄記載每張選票可圈選1至2人，選出票選委員3人。
惟查，系爭考核會委員選舉計8張選票，其中1張選舉票勾選3人，分別勾選李樂文、紀世泓及被上訴人，明顯違反選票附註「每張選票可圈選1至2人」之記載，自屬無效票，另有2張選票則有勾選後加以塗改另行勾選情形，其中1張選票在兼行政職務欄位下方勾選徐瓊珠、林志民，勾選紀世泓部分則遭塗改，而在圈選處欄位下方又另勾選徐瓊珠、林志民；
另張選票勾選陳俊憲、徐瓊珠，在李樂文之圈選處則留有塗改痕跡，堪認該2張選票均有圈選後加以塗改之情形，亦應認定為無效票。
(三)又衡酌該次選舉既係採取無記名票選方式，旨在使教師得在不公開投票意向下，以無記名選票參與委員決定之過程，其選票客觀上應不能辨別各該選票之實際投票人為何人，上訴人亦不應事後開票時再以違反無記名投票方式，試圖辨認各該爭議選票之投票者為何人，甚至令其公開表明其投票之意向，逕採為票選結果。
從而，上開3張爭議選票，既難以確認投票人真意或無從確定其塗改是否確係投票人所為，自不應予以採計。
則系爭考核會委員選舉結果，若扣除上述3張無效選票，其投票結果除李樂文、徐瓊珠均為最高票2票外，陳俊憲、陳秉哲及被上訴人均為1票併列次高票，理應由此3人抽籤決定何人當選。
惟上訴人竟將上開3張無效票全數採計，認定陳俊憲及被上訴人併列第3高票，再以抽籤決定由陳俊憲當選，即與前述選舉結果有所不同。
故系爭考核會票選委員之選舉結果既存有前揭瑕疵，據此組成之考核會組織即難謂適法。
(四)上訴人雖抗辯原處分係上訴人之校長依教師考核辦法第14條規定，逕自變更為記過2次之處分，即無庸考慮系爭考核會組成是否合法云云。
惟則，教師考核辦法第14條第1項授予上訴人校長之覆核權及變更權限，係基於經考核會初核及復議之法定考評程序而來；
若未先經過考核會合法之初核程序及復議程序，上訴人之校長自無從基於先行合法程序為後續合法之覆核及行使其變更權限。
行政法院基於尊重學校本於專業及對事實真相之熟知所為之判斷固認為上訴人就教師平時考核之決定享有判斷餘地，而採較低之審查密度，然原處分之作成既非經組織適法之系爭考核會完成初核，即有違反教師考核辦法第9條第1項及第14條第1項法定程序之違法情形，依前揭說明，原處分自應予撤銷等詞，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)國民教育法第18條第2項規定：「公立國民小學及國民中學校長、主任、教師應辦理成績考核；
其考核等級或結果、考核委員會之組職與任務、考核程序及其他相關事項之辦法，由教育部定之。」
依此授權訂定之教師考核辦法第3條：「教師任職至學年度終了屆滿一學年者，應予年終成績考核，不滿一學年而連續任職已達6個月者，另予成績考核。
……。」
第4條：「教師之年終成績考核，應按其教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形，依下列規定辦理：……。」
(行為時)第6條第1項、第2項：「教師之平時考核，應隨時根據具體事實，詳加記錄，如有合於獎懲標準之事蹟，並應予以獎勵或懲處。
……懲處分申誡、記過、記大過。
其規定如下：……有下列情形之一者，記過：……㈡有不當行為，致損害教育人員聲譽。
……有下列情形之一者，申誡：……㈤有不實言論或不當行為致有損學校名譽。
……。
」「前項第3款至第6款所列記功、記過、嘉獎、申誡之規定，得視其情節，核予1次或2次之獎懲。」
第8條第1款：「辦理教師成績考核……國民小學……應組成考核委員會（以下併稱考核會），其任務如下：學校教師年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。」
第14條第1項、第2項：「考核會完成初核，應報請校長覆核，校長對初核結果有不同意見時，應敘明理由交回復議，對復議結果仍不同意時，得變更之。」
「校長為前項變更時，應於考核案內註明事實及理由。」
第16條第1項：「教師成績考核經核定後，應由學校以書面通知受考核教師，……。」
之規定可知，教師成績考核及平時考核獎懲之程序，係由學校組成考核會進行初核、報請校長覆核，再報主管教育機關核定之；
而基於校長負有學校經營及運作之責，為使權責相符，順遂校務推展，故賦予校長對於考核會作成之決議有交回復議及改核的權限。
(二)本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，教師因學校具體措施認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，業經司法院釋字第736號解釋理由闡釋在案。
公立高中以下學校依教師考核辦法對所屬教師所為之成績考核及平時考核獎懲，並非基於契約關係所為之意思表示，而係行政機關依公法上之強制規定，就具體事件所為之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政程序法第92條第1項所定之行政處分；
且公立高中以下學校依教師考核辦法第4條第1項第2、3款規定考列教師年終成績考核，或依同辦法第6條第1項第2、4、6款規定所為之懲處決定，因對教師之考核獎金、名譽、日後介聘或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，依前揭司法院解釋理由書所闡示有權利即有救濟之憲法原則，教師如認學校上開具體措施致其權利或法律上利益受侵害，即得依法向行政法院提起撤銷訴訟。
而教師之成績考核及平時考核獎懲，具高度屬人性，且教師教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政事務之品質優劣，涉及教育專業領域知識，行政法院受理此類行政爭訟事件，對於學校本於專業及事實真象之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重（司法院釋字第736號解釋理由參照)，而採取較低之審查密度，惟如學校對於教師之成績考核或獎懲決定，有判斷出於錯誤之事實認定或不完全資訊、或有與事物無關之考量，顯然違反平等原則及違反一般公認之價值判斷標準，而有判斷濫用者；
或組織不合法、未遵守法定正當程序、未予當事人應有之程序保障等顯然違法情事者，行政法院應予以審查，並依法撤銷之。
(三)又行政機關作成行政處分，除須遵守行政程序法所規範之一般行政程序外，尚包括各別行政法領域中所規定須踐行之特別行政程序，始符合正當行政程序之要求。
按教師考核辦法第9條規定：「(第1項)考核會由委員9人至17人組成，除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管及教師會代表1人為當然委員外，其餘由本校教師票選產生，並由委員互推1人為主席，任期1年。
但參加考核人數不滿20人之學校，得降低委員人數，最低不得少於5人，其中當然委員至多2人，除教師會代表外，其餘由校長指定之。
(第2項)委員每滿3人應有1人為未兼行政職務教師；
未兼行政職務教師人數之計算，應排除教師會代表。
(第3項)任一性別委員應占委員總數3分之1以上。
但該校任一性別教師人數少於委員總數3分之1者，不在此限。
(第4項)委員之任期自當年9月1日至次年8月31日止。
(第5項)委員之總數，由校務會議議決。」
第10條規定：「考核會會議時，須有全體委員2分之1以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。
……。」
揆諸教師考核辦法規定學校應組成考核會之目的，旨在透過民主合議機制，就教師成績考核及平時考核獎懲為公正客觀之評量，又為兼顧民主、多元、參與原則，除法定當然委員會外，其餘委員由本校教師票選產生，且委員每滿3人應有1人為未兼職行政職務教師；
若學校未籌組教師會者，考核會委員係除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管為當然委員外，其餘由該校教師票選產生(教育部95年9月19日臺人㈡字第0950136287號函參照），因此，若考核會票選委員選舉程序不合法，依該選舉結果組成之考核會組織即非適法，學校經由非適法組織之考核會進行初核或復議程序，對所屬教師所為成績考核或懲處決定之行政處分，自未符教師考核辦法第9條第1項、第14條第1項規定之正當行政程序要求，即構成行政處分之瑕疵，應予撤銷，要不論校長是否同意考核會初核結果或已依職權變更考核會復議決定。
又承上論，學校對所屬教師所為之成績考核或獎懲決定，關涉教師之考核獎金、名譽、日後介聘或升遷調動之權益，故為保障教師對於考核會票選委員之選舉權及能自由行使其選舉權，考核會票選委員之選舉，應依一般民主選舉原則，採普通、平等、直接及無記名投票法行之；
且為確保選舉公平、公正及杜免爭議，除學校或主管機關另有規定外，選舉票若有圈寫後加以塗改、圈寫之被選舉人總計超出規定應選出名額或連記額數之情形者，皆以無效票論計（參酌公職人員選舉罷免法第64條、人民團體選舉罷免辦法第18條規定意旨)。
(四)經查，被上訴人因未據實提供初任教師核薪資料，經系爭考核會初核決議應予申誡2次，上訴人之校長退回復議；
系爭考核會復議仍維持原初核決議，經上訴人之校長依教師考核辦法第14條第1項、第2項規定，變更懲處被上訴人應予記過2次，上訴人據以作成原處分。
又系爭考核會委員計有5人，包括當然委員李淑敏、孫敏峰等2人及票選委員陳俊憲、李樂文、徐瓊珠等3人。
而系爭考核會委員選舉採無記名投票方式，選票附註欄已載明每張選票可圈選1至2人，選出票選委員3人；
然則，系爭考核會委員選舉計8張選票，其中1張選舉票勾選3人，分別勾選李樂文、紀世泓及被上訴人，明顯違反「每張選票可圈選1至2人」之規定，自屬無效票，復有2張選票均有勾選後加以塗改之情形，其中1張選票勾選徐瓊珠、林志民，勾選紀世泓部分遭塗改；
另張選票勾選陳俊憲、徐瓊珠，在李樂文之圈選處留有塗改痕跡，亦應認定為無效票，故系爭考核會票選委員選舉結果，經扣除上述3張無效票，其投票結果除李樂文、徐瓊珠均為最高票2票外，陳俊憲、陳秉哲及被上訴人均為1票併列次高票，核應由此3人以抽籤決定何人當選，上訴人採計上開3張無效票，認定徐瓊珠、李樂文分別為第1、2高票；
陳俊憲及被上訴人併列第3高票，再以抽籤決定由陳俊憲當選票選委員，其選舉結果即存有瑕疵，據此組成之系爭考核會組織難謂適法，上訴人基於該組織不合法考核會進行初核、復議程序而續為作成原處分，其程序上亦屬違法，已經原審依調查證據之辯論結果，述明得心證之理由及法律上意見，並就上訴人主張原處分是由校長行使覆核權所為之懲處決定，無庸考慮系爭考核會組成是否合法；
且教師考核辦法並未規定選舉計票方式、無效票之認定方式；
暨2張經塗改之爭議選票，既經上訴人當場確認選舉人意向，已足保證選票之正確性等節，何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，原判決據以撤銷訴願決定及原處分，揆諸上開規定及說明，並無不合。
上訴意旨就原判決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法規不當之違法云云，即無可採。
(五)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日
書記官 高 玉 潔