最高行政法院行政-TPAA,109,判,545,20201029,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第545號
上 訴 人 郭宸妤
郭宸安
兼 共 同
法定代理人 陳佩真
共 同
訴訟代理人 林石猛 律師
吳孟桓 律師
林 穎 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 邱德明
許景雅

上列當事人間撫卹事件，上訴人對於中華民國108年5月30日臺北
高等行政法院107年度訴字第1040號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人之代表人原為周弘憲，嗣變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實經過：上訴人係高雄市政府衛生局（下稱高雄市衛生局）會計室已故股長郭信華之遺族。
郭信華於民國106年1月25日死亡，其撫卹案經高雄市衛生局106年8月16日高市衛人字第10636084800號函及高雄市政府主計處106年8月18日高市計人字第10630711000號函報被上訴人，擬依107年11月21日公布廢止前公務人員撫卹法（下稱廢止前撫卹法）第5條第1項第4款「於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡」之規定，辦理因公死亡撫卹。
嗣經被上訴人提請所屬公務人員因公命令退休及因公撫卹疑義案件審查小組（下稱審查小組）107年1月17日第77次會議決議應改以意外死亡撫卹。
被上訴人遂以107年2月8日部退五字第1074299899號函（下稱審定處分）審認郭信華之死亡方式係屬自殺，核與廢止前撫卹法第5條第1項第4款及108年3月19日發布廢止前之撫卹法施行細則（下稱廢止前撫卹法施行細則）第8條所定因公死亡撫卹之要件不合，改以意外死亡辦理撫卹。
上訴人不服，提起復審，經決定駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟，聲明求為判決：1.審定處分及復審決定均撤銷。
2.被告應就郭信華遺族撫卹案作成予以因公死亡撫卹之決定。
經臺北高等行政法院（下稱原審）以107年度訴字第1040號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按廢止前撫卹法第3條、同法施行細則第8條規定，公務人員「於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡」之情形，首先應審究是否係在執行職務、公差期間或辦公場所執行公務期間，因突發性疾病發作，以致死亡；
其次方再予審究死亡結果與猝發疾病間是否具有相當因果關係。
查郭信華原係高雄市衛生局會計室股長，其於106年1月25日7時32分到班後，於下午6時30分墜落大樓外1樓。
據臺灣高雄地方檢察署相驗屍體證明書記載死亡原因：1.直接引起死亡之原因為「甲、出血性休克」、2.先行原因「乙（甲之原因）、多發性外傷」、「丙（乙之原因）、高樓墜落」等情。
(二)嗣經審查小組107年1月17日第77次會議決議，因服務機關無法舉證其於事發當時確有於事發地點執行公務之具體事證，爰難以認定其有於辦公場所執行公務之事實，郭信華死亡方式為自殺，死亡原因為休克，非因疾病導致其死亡，且其所具心理疾病亦非屬突發性之腦血管及心血管疾病發作，難以援引比照認定係因猝發疾病以致死亡。
郭信華之死亡原因核與廢止前撫卹法第5條第1項第4款及同法施行細則第8條所定之因公撫卹要件不合。
據此，被上訴人依審查小組決議，以系爭審定處分否准上訴人等因公撫卹之申請，並改以意外死亡辦理撫卹，自屬有據。
(三)上訴人主張廢止前撫卹法第3條規定均一概以相同死亡原因給卹，即有違撫卹法之精神，且違反平等原則、法律保留原則；
又廢止前撫卹法第5條第1項第4款均無從排除「猝發心理疾病」之情形，被上訴人就「猝發疾病」之定義增加母法所無之法律限制，亦違反法律保留原則云云。
而廢止前撫卹法第3條第2款所稱之「因公死亡」，同法第5條第1項已明定，又撫卹法施行細則，係主管機關考試院依廢止前撫卹法第21條授權訂定，其內容並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，而為細節性或技術性之規定，未逾越母法之限度及目的，並無違反法律保留原則，自得予以適用。
(四)本件事發當時郭信華雖屬於加班期間，惟其離開3樓辦公室，逕至辦公大樓7樓事故地點，尚乏其於事發地點執行公務之具體事證；
且依高雄地檢署相驗屍體證明書所載，亦難認係猝發疾病以致死亡，是本件核與廢止前撫卹法所規定之「因公死亡」要件不合。
至上訴人另主張凱旋醫院專家報告書應更為可信，被上訴人未予審酌，違反有利不利一律注意原則云云。
惟查高雄市衛生局以106年8月16日高市衛人字第10636084800號函報被上訴人審定，附件資料即包括凱旋醫院專家報告書等，尚難以審查小組未採該專家報告之意見，即認被上訴人所為審定處分於法有違，是上訴人此部分主張，亦難憑採。
(五)綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，被上訴人依審查小組決議，否准上訴人因公撫卹之申請，並改依意外死亡撫卹，於法並無違誤；
復審決定予以維持，亦無不合。
上訴人猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：
(一)按廢止前撫卹法第3條區分因「病故或意外死亡」、「因公死亡」等死亡原因，係為區分公務人員在世之貢獻程度決定撫卹多寡，以對應給卹多寡，所謂「因公死亡」即包含「因公病故或意外死亡」之情形。
是以公務人員以自殺為死亡方式之情形，仍應探究其選擇自殺之原因係因公或非因公（如個人情感、財務），而非一概排除因公撫卹之適用，方符合撫卹法之精神。
另參酌日本大阪辦事處處長蘇啟誠輕生案，亦可見被上訴人就公職人員以自殺方式結束生命之情形，並未排除因公撫卹之認定。
則被上訴人將自殺（死亡方式）之情形一概排除因公死亡（死亡原因）之範圍，無異就因公撫卹增設「非以自殺之死亡方式結束生命」之要件，其解釋增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則、平等原則，且於事實認定上在調查未完備之情形即作成審定處分，違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則。
原判決卻未附理由即不適用該等法律原則，實有行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款判決不適用法規及法律原則或適用不當、判決理由不備之違法。
(二)被上訴人做成審定處分時，於法律適用上將猝發疾病排除心理疾病，於法律適用上增加母法所無之限制，實已違反法律保留原則。
另個案中究屬因病或因公，應判斷「其因該病發作或逐漸惡化而死亡，是否與工作職務較有關聯性」，不能因公務人員因疾病或意外而亡，即不問發生疾病或意外與公務間之關聯性而一概排除因公死亡之範圍。
而公務人員究係「因公猝發心理疾病而自殺」或「非因公猝發心理疾病而自殺」，判準在於「猝發心理疾病而自殺」與「公務」間之關聯性是否密切。
查郭信華長時間承受之壓力均源自其公務，且其猝發精神疾病而自殺之原因、時間及地點上均與執行公務間具有密接關聯性，應認其死亡與「辦公場所猝發心理疾病」間具有相當因果關係，而應論以「因公」死亡。
原判決僅以形式上郭信華結束自己生命之地點位於辦公大樓7樓，而認其未於辦公場所或未執行職務，於因果關係之認定上與經驗法則及一般社會常情大相逕庭，以最終直接死亡原因為據，未實質審查、論證郭信華選擇自殺是否與公務間具有關聯性，併有判決理由不備之違法。
(三)再查原判決並未附具理由即以因本件審查小組附件資料包含系爭專家報告書，即認審定處分並未違反有利不利一律注意原則，實有行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款判決不適用法規或適用不當、判決理由不備之違法。
(四)本案審理重點在於郭信華執行職務與其猝發疾病而選擇結束自己生命間之相當因果關係之事實認定、撫卹法中因公死亡是否排除自我結束生命之「死亡方式」、「猝發疾病」是否排除心理疾病之法律解釋，該等爭議均屬不涉及風險評估、價值取捨或政策決定的事實認定及法律抽象解釋，本屬行政法院進行司法審查的核心事項，行政機關自無判斷餘地而言。
然原判決卻未為任何法理論證即一概引用審查小組意見做為審定處分合法之理由，實有行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款判決不適用法規或適用不當、判決理由不備之違法。
(五)又查審查小組審查意見中並未見任何郭信華是否符合廢止前撫卹法第5條第1項第4款以外其他款規定（如蘇啟誠案適用之第5款積勞成疾死亡）之討論，且以「自殺」此「死亡方式」直接排除「死亡原因」屬「因公」之情形，於裁量明顯基於錯誤或標準不一之法律見解，明顯有裁量怠惰之違法，併有違反行政自我拘束原則、平等原則之裁量濫用之違法。
原判決未查，亦未附任何理由。
顯有行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款判決不適用法規或適用不當、判決理由不備之違法，而應予撤銷。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按公務人員退休資遣撫卹法第51條第3項規定：「本法公布施行前死亡之公務人員撫卹案，依本法公布施行前原規定辦理。」
107年11月21日公布廢止前之公務人員撫卹法第3條規定：「公務人員有下列情形之一者，給與遺族撫卹金：一、病故或意外死亡。
二、因公死亡。」
第5條規定：「（第1項）因公死亡人員，指有下列情事之一者：一、冒險犯難或戰地殉職。
二、執行職務發生意外或危險以致死亡。
三、公差遇險或罹病以致死亡。
四、於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡。
五、戮力職務，積勞過度以致死亡。
六、因辦公往返，猝發疾病、發生意外或危險以致死亡。
……（第5項）第1項因公死亡情事之認定標準、審查機制……，於本法施行細則定之。」
108年3月19日發布廢止前之撫卹法施行細則第3條規定：「本法第3條第1款所定病故或意外死亡，不包括因犯罪而自行結束生命者。」
第8條規定：「本法第5條第1項第4款所定於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡，應於執行職務、公差期間或於辦公場所執行公務期間，因突發性疾病發作，以致死亡，且其死亡與猝發疾病具有相當因果關係。」
第11條規定：「本法第5條第1項所定猝發疾病，應由死亡公務人員之遺族檢齊其生前就醫紀錄，包含宿疾或其他病史之醫療紀錄、健康檢查或個人健康管理情形之相關資料，由服務機關併同申請文件，送銓敘部依第13條規定之審查機制認定之。」
第13條規定：「（第1項）本法第5條第5項所稱審查機制，指銓敘部對於因公死亡撫卹案件之審定，應遴聘學者及專家組成專案小組進行審查。
（第2項）前項專案小組由銓敘部遴聘學者專家11人至15人組成，並由銓敘部部長指定其中一人擔任召集人。
（第3項）專案小組應有全體委員過半數之出席，始得開會；
出席委員半數以上同意，始得決議。
議案之表決，得以舉手或投票方式行之；
可否均未達半數時，主席可加入任一方以達半數同意。」
第25條第2項規定：「遺族申請因公死亡撫卹者，銓敘部得先按病故或意外死亡之給與標準核定，並由支給機關或服務機關發給撫卹金；
俟該申請案經銓敘部依規定完成因公死亡情事之審查作業後，再據以辦理變更或函知遺族原處分維持不變之事宜。」
由以上規定可知，遺族申請因公死亡撫卹案，被上訴人應依規定遴聘學者專家組成專案小組進行審查，被上訴人並應依審查小組決議之結果作成審查處分。
(二)查本件申請案，經審查小組於107年1月17日第77次會議決議，因服務機關無法舉證其於事發當時確有於事發地點執行公務之具體事證，爰難以認定其有於辦公場所執行公務之事實，郭信華死亡方式為自殺，死亡原因為休克，非因疾病導致其死亡，且其所具心理疾病亦非屬突發性之腦血管及心血管疾病發作，難以援引比照認定係因猝發疾病以致死亡，郭信華之死亡原因核與廢止前撫卹法第5條第1項第4款及同法施行細則第8條所定之因公撫卹要件不合等語；
被上訴人據此作成系爭審定處分否准系爭因公撫卹之申請，並改以意外死亡辦理撫卹等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，是本件被上訴人於審查程序上應無違誤，合先指明。
(三)又查郭信華係自位於辦公大樓3樓之辦公室離開，搭電梯至大樓7樓，並於數分鐘後墜落大樓外1樓，自殺死亡，此亦為原判決依法確定之事實，核與臺灣高雄地方檢察署相驗屍體證明書明確記載郭信華之死亡方式為自殺，其死亡原因：1.直接引起死亡之原因：甲：出血性休克；
2.先行原因（引起上述死因之因素或病症）：乙（甲之原因）：多發性外傷、丙（乙之原因）：高樓墜落」及其他證據資料相符，應以為本院判決之基礎。
申言之，原判決認定本件與郭信華死亡具有相當因果關係者，係因墜樓引發之多發性外傷所致之出血性休克，非因疾病導致其死亡，且其所具心理疾病亦非屬突發性之腦血管及心血管疾病之事實，合於證據法則、經驗法則及論理法則，於法有據。
上訴意旨指摘原判決就非屬判斷餘地之事項，未為任何法理論證即一概引用云云，尚有誤會。
至於高雄市立凱旋醫院所出具之專家報告書，其最後結論亦係認「因而猝發自殺行為的憾事」，並未作成郭信華非係出於墜樓自殺之認定，且查原判決亦已論明該專家報告書為系爭申請案之附件資料，審查小組經綜合研判各項資料後作成認定，上訴意旨指摘被上訴人絲毫未予審酌，違反有利不利一律注意原則，尚有誤會。
(四)關於公務人員自殺死亡，得否給與遺族撫卹金，以及得否認為係因公死亡而加給撫卹金，相關法規之沿革如下：
1.廢止前撫卹法第3條如前所引，現行規定即公務人員退休資遣撫卹法第52條規定：「（第1項）公務人員在職死亡之撫卹原因如下：一、病故或意外死亡。
二、因執行公務以致死亡（以下簡稱因公死亡）。
（第2項）自殺死亡比照病故或意外死亡認定。
但因犯罪經判刑確定後，於免職處分送達前自殺者，不予撫卹。」
2.99年11月17日修正發布，100年1月1日施行之公務人員撫卹法施行細則第3條規定：「本法第3條第1款所定病故或意外死亡，不包括自殺死亡。」
修正說明以：本法草案第3條原將現行實務上自殺死亡比照病故辦理撫卹之作法，增列於第2項予以明文規範，惟於立法院審議時，審酌避免造成鼓勵自殺之不良風氣，爰將該項規定予以刪除。
為符合上開立法意旨，爰增列本條規定，以明確規範自殺者不予撫卹。
另於同細則第8條規定：「本法第5條第1項第4款所定於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡，應於執行職務、公差期間或於辦公場所執行公務期間，因突發性疾病發作，以致死亡，且其死亡與猝發疾病具有相當因果關係。」
第9條規定：「本法第5條第1項第5款所定戮力職務，積勞過度以致死亡，應同時符合下列條件：一、戮力職務：……二、積勞過度：……三、公務人員因戮力職務，積勞過度所生疾病，必須與職務具有相當因果關係並由中央衛生主管機關評鑑合格醫院開具醫療證明書記載之疾病或傷害原因證明之。」
3.嗣103年8月12日修正發布公務人員撫卹法施行細則第3條規定：「本法第3條第1款所定病故或意外死亡，不包括因犯罪而自行結束生命者。」
及第34條第2項規定：「本細則中華民國103年8月12日修正之第3條條文，自100年1月1日施行。
」其立法說明略以：1.公務人員撫卹制度之建立，係政府本於功績精神，實踐照護公務人員遺族承諾，以激勵公務人員忠誠執勤。
是以，撫卹法雖未明列自殺死亡撫卹之規定，惟從43年起，考試院及銓敘部即先後以函釋規定：因一定條件致自殺死亡者准予撫卹。
嗣為期符合法律保留原則，前於98年5月25日由考試院函送立法院審議之撫卹法修正草案中，增列公務人員自殺死亡者除因故意犯內亂、外患等得予撫卹之規定。
惟立法院卻認為自殺風氣不可鼓勵而將上開規定予以刪除。
故本細則原條文第3條原係本於立法意旨明文規範「自殺死亡者不予撫卹」。
2.嗣審酌現今社會變遷快速，罹患心理疾病人數益增；
公務人員可能因為工作壓力，或因本身久病難癒等原因而厭世自殺，故基於照護其遺族之權益及法律保留原則，以及撫卹制度建制之精神，在102年4月11日函送立法院審議之公務人員退休撫卹法草案中，參酌軍人撫卹條例第8條第3項規定，明定「公務人員自殺給卹」之依據。
惟為避免有鼓勵卸責之嫌，對於因涉嫌犯罪、畏罪逃亡或遭通緝期間自殺者，係具道德爭議且屬不負責行為，予排除給卹。
然全案於立法院司法及法制委員會審議時，該院仍決定將「公務人員自殺給卹」之規定刪除。
……4.經銓敘部溝通後，與會委員雖不同意將自殺撫卹列入本法規定（為避免有鼓勵自殺風氣），但並非全然反對自殺死亡者有條件辦理撫卹。
是以，現階段雖無法達到法制化目標，似仍有空間研議從本細則加以解釋處理。
然為免引發逾越母法之虞，爰將母法所定病故及意外死亡，延伸解釋。
又以影響自殺的相關因素繁多，如採條列方式規定，恐有所遺漏。
復以公務人員因犯罪而自殺，如仍予給卹，顯不符合社會正義的核心價值，應予排除撫卹。
爰參酌軍人撫卹條例第8條第3項規定，於本細則訂定自殺給卹不包括因犯罪而自行結束生命者之排除規定，以符合撫卹政策的正當性及正義性。
上開同施行細則第8條及第9條則並無變動。
4.由以上法規沿革以觀，非因犯罪而自行結束生命者比照病故或意外死亡認定，是主管機關向來之看法，最近亦終獲立法者同意，於現行公務人員退休資遣撫卹法第52條第2項明文規定；
惟自殺者既係採取自行結束生命之行為，而其死亡與其自行結束生命之行為，經查證具有相當因果關係者，自不可能再認該當廢止前撫卹法第5條第1項第4款或第5款及廢止前撫卹法施行細則第8條或第9條「因公死亡」之要件，而加給撫卹金。
(五)如前所述，郭信華係墜樓自殺死亡，則其遺族僅得依廢止前撫卹法第4條領取病故或意外死亡人員撫卹金之給與。
而上訴意旨仍主張廢止前撫卹法第3條之「因公死亡」包含「因公病故或意外死亡」，故應探究郭信華之自殺死亡是否因公，而非一概排除因公撫卹之適用云云，然查是否合於「因公死亡」，依廢止前撫卹法第5條之規定，必須有該條第1項所列6款情形之一者，如不符合，即不得領取該條第2項所列4款對應第1項各款情事所加給之一次撫卹金，本件郭信華之死亡原因，既與上開第1項6款情形均不合致，依上開之說明，自不合於「因公死亡」之加給一次撫卹金之要件，上訴人依其主觀之見解錯誤解讀法令，指摘原判決違背法令，殊無可採。
又，按照依法認定之事實，正確適用法令，此係涵攝作用，並非裁量，上訴意旨指摘被上訴人有裁量瑕疵，自屬無據，無可採信。
至上訴意旨所舉其他公務人員之案例，非本件所審究之範圍，且我國係成文法系國家，尚不得據此指摘原判決違法。
七、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴人或對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 王 碧 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
書記官 蘇 婉 婷