最高行政法院行政-TPAA,109,判,553,20201029,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第553號
上 訴 人 國立臺灣大學
代 表 人 管中閔
訴訟代理人 王泓仁
牟筱玲
王慧茹
被 上訴 人 李明璁

上列當事人間教師升等事件，上訴人對於中華民國108年3月28日
臺北高等行政法院107年度訴字第526號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、爭訟概要：
㈠被上訴人原係上訴人社會科學院（下稱社科院）社會學系（下稱社會系）助理教授，其以專門著作送審申請105學年度升等為副教授，經社會系教師評審委員會於民國105年5月23日決議同意附書面說明向社科院推薦。
嗣社科院送請4位校外專家學者審查，審查結果為4位審查委員均給予及格分數（分數分別為：80分、80分、90分、90分）。
社科院教師評審委員會（下稱院教評會）於105年6月27日召開第170次會議，決議被上訴人送審之代表著作之一「Discoursing "Ja-pan" in Taiwanese Identity Politics：The Structuresof Feeling of the Young Harizu and Old Japanophiles」（下稱代表著作一），與其博士論文（亦為被上訴人送審助理教授資格之送審代表著作：「Absorbing "Japan" Trans-national Media, Cross-cultural Consumption and Iden-tity Practice in Contemporary Taiwan」）有高度相似性，不符行為時（105年5月25日修正前）專科以上學校教師資格審定辦法（下稱審定辦法）第12條第1項第2款規定，依同條第2項規定，不通過被上訴人教師資格審定案，由上訴人以105年7月28日校社科字第1050061185號函被上訴人。
被上訴人不服，提起申訴，於105年11月25日經上訴人教師申訴評議委員會（下稱校申評會）決定申訴駁回後，提起再申訴，於106年4月24日經教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）作成「再申訴有理由，原措施及原申訴評議決定均不予維持，原措施學校應依本評議書之意旨，於2個月內另為適法之處置。」
之評議決定（下稱第1次再申訴決定）。
㈡社科院重新送請4位原審查委員審查後，以106年5月24日106院字第1060020號函送審查意見予被上訴人，請其於期限內向院教評會提出說明，俾供審議。
院教評會於106年6月9日召開第177次會議，決議經專業審查認定，被上訴人代表著作一與被上訴人博士論文之一部分，兩者高度重疊，非屬延續性研究且無相當程度創新，不符行為時審定辦法第12條第1項第2款規定，爰依同條第2項規定，不通過被上訴人教師資格審定，並由上訴人以106年6月12日校社科字第1060045772號函（下稱原處分）被上訴人。
被上訴人不服，提起申訴，於106年9月26日經校申評會決定申訴駁回（下稱第2次申訴決定），復提起再申訴，於107年2月26日（原判決誤植為3月5日）經中央申評會決定再申訴駁回（下稱第2次再申訴決定）後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：第2次再申訴決定、第2次申訴決定及原處分均撤銷；
上訴人就被上訴人105學年度之升等申請案，應作成將被上訴人升等為副教授之處分。
嗣經原審107年度訴字第526號判決（下稱原判決）將第2次再申訴決定、第2次申訴決定及原處分均撤銷；
命上訴人就被上訴人105學年度之升等申請案（升等為副教授），應依原判決意旨，另為妥適之處分。
上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係略以：㈠社科院送請4位校外專家學者（下分稱審一、審二、審三及審四）審查被上訴人所提出之專門著作，審一、審二在審查表上勾選「代表著作屬學位論文之全部或一部分，曾送審且無一定程度之創新」，表示送審資料內包括被上訴人之博士論文，並給予評分，而審一、審二均給予被上訴人80分之推薦升等分數，足見即使代表著作一屬學位論文之全部或一部分，審一、審二均認評分結果，不影響被上訴人著作送審之通過。
惟審三、審四均未勾選「代表著作屬學位論文之全部或一部分，曾送審且無一定程度之創新」之缺點欄位，均給予90分之推薦升等分數。
由形式上觀察，送審資料包括被上訴人之博士論文，但審三、審四未處理「代表著作屬學位論文之全部或一部分」之認定，現實上究竟有無為實質之審查，可謂狀況不明。
依上訴人之陳述，外審委員依據行為時審定辦法第12條規定，應先行審查代表著作是否為學位論文之一部分，再審查是否屬學位論文延續性研究，而是否具相當程度創新，若屬論文之一部分，非延續性研究，亦無相當程度創新者，根本無需評分，以此標準，4位審查委員有違行為時審定辦法第12條規定，上開足以顯示，就實踐行為時審定辦法第12條之規定意旨而言，上訴人未將規範意旨為妥適之提醒，上訴人所為審查意見表之設置係有瑕疵，而4位審查委員也未能因了解該規定意旨而為妥適之處理。
㈡審查意見表之附註2載明：「送審代表著作不得為學位論文或其論文之一部分，惟若未曾以該學位論文送審任一等級教師資格或屬學位論文延續性研究者送審者，經出版並提出說明，由專業審查認定著作具相當程度創新者，不在此限。」
按此意旨記載，代表著作如為學位論文之一部分，則該著作不能成為代表著作，該規制效果僅發生於該著作。
若有其他代表著作者，仍有接續審查之必要。
設若如上訴人所稱「不論原告（即被上訴人）列了幾篇代表著作，每一篇都要符合資格要件認定，被告（即上訴人）於社科院教評會評量時就從第一篇開始認定，因第一篇即已不符合規定，所以沒有看其他兩篇」，則被上訴人送審之代表著作1本即可，送審件數越多，風險越高，故上訴人就被上訴人送審程序之風險，有參酌行政程序法第9條，就相關規定之實質內容為必要之告知。
且上訴人既然受理被上訴人所提之代表著作3件、參考著作3件，則上訴人自有依行政程序法第9條規定，提醒被上訴人所提代表著作3件是否合於系列著作，及參酌行為時審定辦法第11、12、37條規定，提醒有無涉及非個人原創性、代表著作屬學術論文、涉及抄襲或違反學術倫理等情事。
尤其是代表著作屬學術論文一部分者，有行為時審定辦法第12條規定之適用，將造成「不通過其教師資格審定」之結果。
現實上，被上訴人3件代表著作，確實有1件無涉於被上訴人之博士論文，且符合行為時「國立臺灣大學社會科學院教師升等評審與推薦細則」第3條第1項之要件，則社科院送請4位校外專家學者審查前，未踐行行政程序法第9條，就被上訴人有利及不利之情形，一律注意，針對被上訴人可能發生不利益之事務，為實質必要之告知，就交付外審委員之審查意見表之注意事項，也未概要提醒行為時審定辦法第12條之規範意旨，故原處分僅就第1次再申訴決定所示內容為部分之處理，而未就「代表著作可以是單一著作，也可以是系列著作（系列著作就不只1篇）」及「交付外審委員之審查意見表之注意事項：為踐行行為時審定辦法第12條之規範意旨之說明」，自屬違法。
㈢本件猶待上訴人針對被上訴人擇定「代表著作」後，重新延聘4位外審委員審查之，上訴人應依原判決上開意旨，另為妥適之處分等詞，為其判斷之論據。
四、本院查：
㈠司法院於87年7月31日作成釋字第462號解釋，指出：「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。
且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。
故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。
教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。
受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。
現行有關各大學、獨立學院及專科學校教師資格及升等評審程序之規定，應本此解釋意旨通盤檢討修正。」
復於解釋理由書補充指明：「評審過程中必要時應予申請人以書面或口頭辯明之機會；
由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外，不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定。
受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事。」
旨在強調教師升等案件應本於專業評量與審查之宗旨，其相關程序均應依此原則而為規範，於評審過程中必要時應予申請人以書面或口頭辯明之機會。
㈡由於學校及教育部之審（查）定，係公權力之行使，其結果涉及人民工作權、職業選擇自由及講學自由，且因其具決定職業資格之性質，該審查（定）辦法及其進行程序，應恪遵各項法治國原則（例如法律保留、比例原則、禁止恣意原則等）及專業評量原則。
而為維持教師資格審查制度之客觀性與公平性，依司法院釋字第462號解釋意旨，受理大學教師升等資格之審查事件之行政救濟機關及行政法院，除尊重審查委員之專業判斷外，仍得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事。
從而，本件上訴人以被上訴人送審申請升等為副教授之代表著作一與其博士論文之一部分，兩者高度重疊，非屬延續性研究且無相當程度創新，不符行為時審定辦法第12條第1項第2款規定，而依同條第2項規定，作成不通過被上訴人教師（副教師）資格審定之原處分，行政法院對之仍應審查是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事。
㈢按教育人員任用條例第1條規定：「教育人員之任用，依本條例行之。
本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」
第14條第1項、第2項、第4項規定：「大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師。」
「大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；
必要時，教育部得授權學校辦理審查。」
「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；
其審查辦法由教育部定之。」
第17條規定：「副教授應具有左列資格之一：一、具有博士學位或其同等學歷證書，曾從事與所習學科有關之研究工作、專門職業或職務4年以上，並有專門著作者。
二、曾任助理教授3年以上，成績優良，並有專門著作者。」
又為明定教師權利義務，保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定教師法，依行為時（即108年6月5日修正公布、定自109年6月30日施行前）教師法第2條規定：「教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」
第4條規定：「教師資格之取得分檢定及審定2種：……專科以上學校之教師採審定制。」
第9條規定：「（第1項）專科以上學校教師資格之審定分初審及複審2階段，分別由學校及教育部行之。
教師經初審合格，由學校報請教育部複審，複審合格者發給教師證書。
（第2項）教育部於必要時，得授權學校辦理複審，複審合格後發給教師證書。」
第10條規定：「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」
再者，大學法第20條第1項規定：「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。」
準此，大學教師具有博士學位或其同等學歷證書，曾從事與所習學科有關之研究工作、專門職業或職務4年以上，並有專門著作者；
或曾任助理教授3年以上，成績優良，並有專門著作者，經教師評審委員會審議，學校初審及教育部複審（教育部於必要時，得授權學校辦理複審）其著作合格者，始得升等為副教授。
㈣依教育人員任用條例第14條第4項及教師法第10條授權訂定之行為時審定辦法第11條第1項第4款規定：「本條例第14條第2項所定專門著作，應符合下列規定：……四、以2種以上著作送審者，自行擇定代表著作及參考著作；
其屬系列之相關研究者，得合併為代表著作。
代表著作並應非為曾以其為代表著作送審者。
……」及第12條規定：「（第1項）前條第1項第4款所定代表著作，應符合下列規定：一、與送審人任教科目性質相關。
二、非為學位論文之一部分。
但未曾以該學位論文送審或屬學位論文延續性研究者，經送審人主動提出說明，並經專業審查認定代表著作具相當程度創新者，不在此限。
（第2項）未符前項各款規定之一者，不通過其教師資格審定。」
（105年5月25日、109年6月28日修正之審定辦法第47條，均明定本辦法修正施行前，經學校最低一級教評會通過之教師資格送審案件，適用修正前之規定）可知，大學教師如「以2種以上著作送審」者，應「自行擇定」代表著作及參考著作，而非由大學之校、院、系（所）或其教師評審委員會逕自為大學教師擇定。
至送審之著作有2種以上者，應擇定多少篇數或數量之代表著作？雖審定辦法未明定，然參諸教育部為辦理專科以上學校教師資格審定作業，特訂定之「專科以上學校教師資格送審作業須知」第二（二）點明文以著作送審者應繳交文件之「相關表件填寫要領」（一）規定：「13.送審代表著作：（1）代表著作填具1種，參考著作得填多種，其屬一系列之相關研究者，得合併為一代表作，第2篇以上代表作於參考著作上填列，並註明代表作系列。
所用語文如中文、英文、日文或德文等應確實填寫。」
足知，代表著作僅得填具1種，其屬一系列之相關研究者，得合併為一代表作，第2篇以上代表作於參考著作上填列，並註明代表作系列。
另依105年5月25日修正之審定辦法第21條第1項第3款規定：「本條例第14條第2項及第3項所定專門著作、作品、成就證明及技術報告，應符合下列規定：……三、由送審人擇定至多5件，並自行擇一為代表作，其餘列為參考作；
其屬系列之相關研究者，得合併為代表作。
曾為代表作送審者，不得再作升等時之代表作。」
可知，代表作亦係由送審人「自行擇一」，此修正規定雖非本件應予適用之規定，但其立法理由指出「由送審人擇定其最具代表性」可知代表（著）作之擇定權專屬送審人，且該修正規定符合上開「專科以上學校教師資格送審作業須知」之「相關表件填寫要領」所規定之「代表著作填具1種」，足知由送審人擇定之代表著作僅為1種（屬一系列之相關研究者，則合併為一代表作，第2篇以上代表作於參考著作上填列，並註明代表作系列）。
㈤本件上訴人未由被上訴人自行擇定1篇代表著作，其餘部分列為參考著作，再就被上訴人擇定之結果，重新延聘4位外審委員進行審查等情，為原審依法確定之事實，核與卷內相關證據相符，自得為本件判決之基礎。
經查被上訴人以專門著作送審申請105學年度升等為副教授時，其於「申請105學年度升等送審著作目錄表」（下稱目錄表）上，填載代表著作3篇、參考著作3篇，此時被上訴人並未自行擇定1篇代表著作，亦未表明該3篇代表著作究否為一系列之相關研究而得合併為1代表著作（代表作系列），針對此項疑義，上訴人及其教師評審委員會應該給予被上訴人以書面或口頭辯明，由被上訴人自行擇定1篇代表著作之機會，此誠屬上訴人應遵守之正當法律程序，否則外審委員在判斷、評量之事實基礎不明，甚或錯誤之情形下，將無法正確評量被上訴人申請升等副教授資格時之專業知識與學術成就，確保大學教師素質與大學教學、研究水準（此觀外審委員均是就被上訴人上述3篇代表著作給予綜合評價並均給予合格分數即明）。
再者，被上訴人於原審已表明其向教育部升等申請所填具之資料（即教育部網站之大專教師送審通報系統）中，擇定之代表著作為「韓國流行音樂的視覺性、身體化與性別展演：以『少女時代』的MV產製和消費挪用為例」（即目錄表所填代表著作之論文編號2），並將目錄表所填代表著作之論文編號1、3之兩篇論文，及原填載之參考著作3篇，均列為參考著作（原審卷第331至332、415至416、448至452頁）；
則上訴人（非由被上訴人）自行擇定代表著作一（即目錄表上載代表著作之論文編號1），並僅對之審查（原審卷第315、41 2至413頁），自有不適用行為時審定辦法第11條第1項第4款規定、專科以上學校教師資格送審作業須知第二（二）點「相關表件填寫要領」（一）13.（1）規定之違法；
上訴人進而以代表著作一與被上訴人博士論文之一部分，兩者高度重疊，非屬延續性研究且無相當程度創新，不符行為時審定辦法第12條第1項第2款規定，依同條第2項規定，不通過被上訴人教師資格審定，據此作成之原處分，顯亦有適用行為時審定辦法第12條第1項第2款及第2項規定之違法。
原審為上訴人敗訴之判決，所持部分理由（即上訴人就被上訴人送審程序風險及相關規定之提醒或告知等），雖非全然妥洽，然判決結論並無二致，仍應予維持。
㈥上訴意旨略以：院教評會第177次會議審議時，已依行政程序法第9條規定，詳細審酌外審意見暨相關事證及被上訴人答辯理由，原判決認定原處分違法之理由，係對行政作業之合目的性等實施全面監督，已逾越其審查權範圍，且與本件教師資格審定不予通過之結果並無關聯，牴觸司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋。
上訴人對於被上訴人如何擇定代表著作，無協助、審查、建議或介入餘地，方得維護審查程序之公平性及公正性，原判決竟要求上訴人於事前或審查過程中告知或提醒被上訴人可能面臨之審查風險，實係錯誤轉嫁被上訴人之責任予上訴人，且原判決撤銷原處分，給予被上訴人重新擇定代表著作送交審查之機會，使其提交申請文件、進入評審程序後，仍有反悔而就特定文件撤回之機會，實質變更升等期限之規定，完全喪失公平性，原判決顯悖於經驗法則、論理法則，就行政程序法第9條及行為時審定辦法第12條規定之適用，顯不當違法。
社科院重新送交外審委員之審查意見表中，已符合原判決所要求行為時審定辦法第12條之審查方式與審查意見表述，惟原判決仍以初次外審委員之審查方式錯誤，認定原處分違法，並未敘明不予考量外審委員重新審查方式與意見之理由，顯有不備理由與未盡調查義務之違法云云。
查上訴人所為原處分，有不適用行為時審定辦法第11條第1項第4款規定、專科以上學校教師資格送審作業須知第二（二）點「相關表件填寫要領」（一）13.（1）規定之違法，及適用行為時審定辦法第12條第1項第2款及第2項規定之違法，已見前述；
雖上訴人對於被上訴人如何自行擇定代表著作，並無建議或介入等餘地，然在被上訴人未依上開規定自行擇定1種代表著作之前，上訴人及其教師評審委員會應該給予被上訴人以書面或口頭辯明，由被上訴人自行擇定1篇代表著作之機會（即命其補正自行擇定1種代表著作），此乃上訴人應遵守之正當法律程序，否則外審委員在判斷、評量之事實基礎不明，甚或錯誤之情形下，將無法正確評量上訴人申請升等副教授資格時之專業知識與學術成就，上訴人據此作成不通過被上訴人教師資格審定之原處分，亦屬違法，是原審為上訴人敗訴之判決，已符合司法院釋字第462號解釋所揭櫫「受理此類事件之行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事」之意旨。
經核上訴意旨主張各節，或屬上訴人以其歧異之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，或係對原審認定事實、取捨證據之職權行使事項指摘其為不當，所訴均無可採。
㈦綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人敗訴之判決，核無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
書記官 莊 子 誼