最高行政法院行政-TPAA,109,判,568,20201112,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第568號
上 訴 人 志冠金屬材料有限公司

代 表 人 葉勝利
訴訟代理人 盧俊誠 律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局

代 表 人 張瑞琿
上列當事人間毒性化學物質管理法事件，上訴人對於中華民國108年7月30日高雄高等行政法院107年度訴字第432號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人代表人由袁中新先後變更為吳家安、王玨、張瑞琿，茲據其等先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。

二、事實概要：上訴人於民國107年1月2日向財政部關務署臺中關（下稱臺中關）報運進口「DEMAGNESIUM AGENT（除鎂劑）」24,000公斤（下稱系爭除鎂劑），經臺中關查驗後獲悉系爭除鎂劑中含有「六氯乙烷」6%之成分，乃於同年1月18日以通關疑義暨權責機關答復聯絡單向行政院環境保護署毒物及化學物質局（下稱環保署毒化局）請求釋疑。

案經環保署毒化局於同年1月22日移請被上訴人查處，被上訴人遂派員於同年1月29日至上訴人營業處所稽查，認上訴人未取得輸入第1類毒性化學物質「六氯乙烷」之許可證而有擅自輸入運作之情事，乃於同年2月8日發函通知上訴人陳述意見。

上訴人於同年2月23日提出書面意見，經被上訴人審酌調查事證及上訴人所陳述意見後，仍認上訴人違反行為時毒性化學物質管理法(下稱毒性化學物質管理法)第13條第1項規定，而依同法第32條第2款、行為時違反毒性化學物質管理法處罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）第2點及環境教育法第23條規定，以107年4月9日高市環局毒處字第34-107-04001號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）100萬元，及環境講習2小時。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。

經原審法院107年度訴字第432號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：

(一)所謂「處於邊界未稅狀態」係指處於國界上準備通關，並非指其「尚在邊界外」。

達到管制標準之毒性化學物質一旦進入國界，如未經事前許可而預先以適當方式包裝、運送、儲存而予控管，無待海關放行，即有污染國內環境及危害境內人民健康之虞，自有加以防制之必要。

故毒性化學物質管理法第13條第1項所定之「輸入」，並不以經過海關放行進口為必要。

(二)管制性化學品之指定及運作許可管理辦法（下稱許可管理辦法）之授權依據為職業安全衛生法第14條第3項，足見該許可管理辦法實係職業安全衛生法所授權訂定之法規命令。

上訴人直接援以作為解釋毒性化學物質管理法第13條第1項所定「輸入」定義之依據，已有誤解。

且職業安全衛生法之主管機關為勞動部，與毒性化學物質管理法之中央主管機關為行政院環境保護署（下稱環保署）亦屬有異，亦足見該許可管理辦法並非環保署所主管之法規命令，更難認其等屬相同規範領域而具有體系上之類似性。

(三)許可管理辦法第3條立法說明僅針對職業安全衛生法第14條所規範之事項為規定，故該條許可管理辦法之立法說明自亦僅係針對職業安全衛生法第14條所規範之事項所為。

許可管理辦法之母法所規範之立法目的、構成要件及法律效果，均與本件毒性化學物質管理法第13條第1項、第32條有間，尚難將職業安全衛生法所授權訂定之法規命令的立法說明，在適用毒性化學物質管理法時直接比附援引，逕作相同解釋等由為據。

五、上訴意旨略以：

(一)所謂「邊界未稅狀態」就其文義可知係指貨物已進入我國邊界，但尚未經海關核定其應納之相關稅負，仍在海關管控之階段，尚未流入不可管控之市面上。

毒性化學物質管理法之立法理由，始將此種「邊界未稅狀態」之化學物質或毒性物質排除在「輸入」之概念。

原判決卻從毒性化學物質管理法第1條之立法目的，推演出本件無所謂「邊界未稅狀態」之情形，實乏依據。

況該條之立法目的僅係原則性的宣示，無法作為同法第13條所謂「輸入」之定義。

原判決適用法律顯有不當。

(二)毒性化學物質管理法規定之「毒性化學物質」，其性質上亦屬「管制性之化學物質」，主管機關就「毒性化學物質」及「管制性化學物質」之立法管制目的應為一致。

基此，許可管理辦法第3條有關「輸入」之立法說明，即可類推適用於毒性化學物質管理法就「輸入」行為及其除外規定之解釋。

原判決徒以兩者之主管機關及其法源依據不同，即不予採用，其適用法律顯屬有誤，且屬審判者之恣意，實有行政訴訟法第243條判決適用法令不當之違背法令之情事。

(三)上訴人係在「海關放行前」，即已放棄系爭除鎂劑之進口，此乃屬邊界未稅之狀態，則依許可管理辦法第3條之立法理由及環保署100年5月16日環署毒字第1000033593號函釋（下稱環保署100年5月16日函釋）均非屬輸入行為。

原判決就上訴人此項主張何以不足採並未於判決理由說明，實有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之違法。

況「六氯乙烷」大量運作基準為「500公斤」，系爭除鎂劑所含之六氯乙烷並未逾500公斤，尚非屬「運作」之情形，則可否依毒性化學物質管理法第32條第2款予以裁罰即有疑義。

(四)行政訴訟係採職權進行，當事人之主張是否可採，審理之法院應依職權為調查，自不得僅以當事人於訴訟審理中主張與其於訴訟前之其他救濟程序中之主張相異，即謂其於法院審理中之主張不可採，而逕行放棄依職權應調查之義務。

本件國外出口商所述之「六氯乙烷6%」之情事，是否屬實，作為裁罰機關之被上訴人自應依法予以檢測。

惟原處分僅依上訴人於訴願過程中所稱據出口商告知系爭除鎂劑含有「六氯乙烷6%」乙節，即予以上訴人裁罰，其裁罰亦屬違法。

原判決未予糾正，反而以上訴人於原審中否認自己文書所述為由駁回上訴人之主張，亦屬違法。

六、本院查：

(一)按「製造、輸入、販賣第一類至第三類毒性化學物質者，應向主管機關申請核發許可證，並依許可證內容運作。」

毒性化學物質管理法第13條第1項定有明文。

同法第32條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令其限期改善；

屆期未完成改善者，得令其停工或停業；

必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：……二、未依第13條第1項規定取得許可證而擅自運作。」

另環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

本件上訴人於107年1月2日向臺中關報運進口系爭除鎂劑，經臺中關查驗後獲悉系爭除鎂劑中含有「六氯乙烷」6%之成分，案經環保署毒化局移請被上訴人查處，被上訴人派員於同年1月29日至上訴人營業處所稽查，認上訴人未取得輸入第1類毒性化學物質「六氯乙烷」之許可證而有擅自輸入運作等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。

(二)本件上訴人業於107年1月2日向臺中關報運進口系爭除鎂劑，上訴人雖主張系爭除鎂劑雖已報關，但尚未放行，仍屬海關放行前之狀態，非屬輸入行為等語。

但查，毒性化學物質管理法第13條第1項所指輸入，係指自國外運輸物質進入我國領土、領海及領空而言，海關放行與否係屬行政管理行為，並非「輸入」之要件。

本件系爭除鎂劑既已自國外運輸進入我國領土，並向臺中關報運進口，已符合前揭輸入要件，尚不能以海關尚未放行，即指其非屬輸入行為。

至於許可管理辦法第3條立法說明，就尚在海關控管處理過程中，屬於邊界未稅狀態之貨物除外情形之記載，依該許可管理辦法第1條規定：「本辦法依職業安全衛生法（以下簡稱本法）第14條第3項規定訂定之。」

可見該許可管理辦法之授權依據為職業安全衛生法第14條第3項。

該許可管理辦法係職業安全衛生法所授權訂定之法規命令，非毒性化學物質管理法所授權訂定之法規命令，尚無從援引作為解釋毒性化學物質管理法第13條第1項所定「輸入」定義之依據。

且職業安全衛生法之主管機關為勞動部，與毒性化學物質管理法之中央主管機關為環保署亦有不同。

該許可管理辦法並非環保署所主管之法規命令，難認屬相同規範領域而具有體系上之類似性。

該許可管理辦法之母法所規範之立法目的、構成要件及法律效果均與本件毒性化學物質管理法第13條第1項、第32條有異，自不能將職業安全衛生法所授權訂定之法規命令的立法說明，於適用毒性化學物質管理法時援引作相同解釋。

況環保署100年5月16日函釋，亦說明貨物一旦經報關程序，即視為「輸入」行為，本件業於107年1月2日向臺中關報運進口系爭除鎂劑，亦已該當於輸入行為。

上訴人主張依許可管理辦法第3條之立法理由及環保署100年5月16日函釋，均非屬輸入行為一節，非為可採。

(三)復查，環保署依毒性化學物質管理法第7條、第11條及第25條第4項規定所公告之「列管毒性化學物質及其運作管理事項」第1項規定：「公告毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準如附表一。

本公告所稱毒性化學物質指附表一所列化學物質含量達管制濃度以上之物質。」

其中「六氯乙烷」之毒性分類為1、大量運作基準為50公斤、管制濃度為1%等情，有該附表一公告毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準一覽表可稽（訴願卷第30頁至第35頁參見）。

本件上訴人於106年12月31日自國外進口系爭除鎂劑，並於107年1月2日向臺中關報關，而系爭除鎂劑之成分含有「六氯乙烷6%」等情，亦有進口報單（原處分卷第3頁）、品質證書（原處分卷第4頁）及裝箱單（原處分卷第10頁）在卷足據。

上訴人報運進口之系爭除鎂劑24,000公斤中含有「六氯乙烷」6%之成分，含有經環保署公告列管之第1類化學物質六氯乙烷，且已逾管制濃度之1%而屬毒性化學物質。

又「運作：指對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」

毒性化學物質管理法第3條第2款亦有明文。

上訴人未向主管機關申請核發許可證而輸入該毒性化學物質，即該當毒性化學物質管理法第32條第2款之違規事由，並不以達大量為必要。

況系爭除鎂劑24,000公斤中含有「六氯乙烷」6%之成分，亦已達大量運作50公斤的基準。

上訴人主張系爭除鎂劑所含之六氯乙烷並未逾500公斤，尚非屬「運作」之情形部分，非為可採。

(四)依上訴人就系爭除鎂劑在報關程序中所提出之品質證書（原處分卷第4頁參見）已記載該批除鎂劑主要化學成分含有六氯乙烷，並於106年12月間在成品倉庫取樣實測無誤，且其所提出之裝箱單（見原處分卷第10頁），亦有含六氯乙烷成分之記載；

而上開文書均係上訴人或其供應商於通常業務過程製作之紀錄文書、證明文書，以證明該批貨品確有交易上所約定之品質，因係於通常業務過程之記載或於報關程序所提出，當時均尚無預見日後可能會被作為認定違反毒性化學物質管理法之證據資料，堪認其記載具有相當之憑信性，而得以之作為其認定事實之證據資料等情，均據原審論明(原判決第11頁第21行至第12頁第4行參見)，經核並無違誤。

上開事實之認定，並非僅基於上訴人之陳述，另有上開文書資料可資佐證。

上訴人指本件國外出口商所述之「六氯乙烷6%」之情事，是否屬實，被上訴人應依法予以檢測，原處分僅依上訴人陳稱據出口商告知系爭除鎂劑含有「六氯乙烷6%」乙節，即予以上訴人裁罰，於法有違一節，仍非可採。

(五)關於上訴人以輸入金屬材料販售作為其營業項目，應善盡其依毒性化學物質管理法所負前揭行政法上義務。

其代表人、管理人或實際行為之職員對於所輸入系爭除鎂劑含有列管之毒性化學物質，應先向主管機關申請核發許可證而未先申請即予輸入之行為，縱非故意，亦難謂毫無過失。

被上訴人依裁量基準第2點及其附表（訴願卷第36頁、第37頁參見），於法定裁量權範圍內，以原處分裁處上訴人毒性化學物質管理法第32條所定之最低罰鍰金額1百萬元，並依環境教育法第23條規定令上訴人指派專責人員接受環境講習2小時，已審酌前揭上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素，且未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰等情，已據原審論明(原判決第15頁第2行至第17頁第1行參見)，經核亦無不合。

從而原審以原處分裁處上訴人罰鍰100萬元及環境教育講習2小時，並無違法，訴願決定遞予維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。

上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 陳 國 成

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
書記官 張 玉 純