最高行政法院行政-TPAA,109,判,595,20201119,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第595號
上 訴 人 鄭耀南

訴訟代理人 沈政雄 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 陳清進 律師
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林倖如 律師
陳柏瑋 律師

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國108年4月18日
臺北高等行政法院106年度訴更二字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、緣參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，需用坐落於臺北市○○區○○段0○段000○0○000○00○○號之3筆土地（下稱系爭交通用地），及坐落於同段199-6、351-3、356地號之3筆土地（毗鄰地，住宅區，下稱系爭住宅用地）共6筆土地（以下合稱系爭6筆土地），面積合計0.0328公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函（下稱原處分）核准徵收系爭6筆土地，交由參加人以92年6月3日府地四字第09202091000號公告，並發函通知上訴人。
上訴人不服，提起訴願，經行政院93年4月5日院臺訴字第0930083343號訴願決定駁回，提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分。
經臺北高等行政法院（下稱原審法院）93年度訴字第1598號判決（下稱93年判決）撤銷原處分及訴願決定。
被上訴人及參加人不服，均提起上訴，經本院96年度判字第2077號判決廢棄原審法院93年判決，發回原審法院更為審理。
嗣經原審法院以97年度訴更一字第3號判決（下稱更一審判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院99年度判字第1259號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定。
嗣上訴人以原確定判決所適用之法律有牴觸憲法疑義，據以向司法院大法官聲請解釋，並經作成釋字第732號解釋（下稱第732號解釋），上訴人遂以原審法院更一審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，向本院提起再審之訴，經本院106年度判字第156號判決（下稱本院再審判決）審認，以原處分中有關核准徵收系爭交通用地部分，因非屬毗鄰地區土地，自不在司法院釋字第732號宣告不予適用之範圍，上訴人就此部分提起再審之訴顯無理由，予以駁回；
另就原處分核准徵收系爭住宅用地部分，原確定判決有再審事由，上訴人就此部分提起再審之訴為有理由，經審理後，廢棄本院原確定判決及原審法院更一審判決關於徵收系爭住宅用地部分，經重為審理後，認有事實問題無從調查審究，發回由原審法院重為調查審理。
經原審法院106年度訴更二字第26號判決(下稱原判決)重為審理後，駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
並聲明：原判決廢棄，發回原審法院另為審理。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠兩造爭點為系爭住宅用地是否為交通事業自始所必須使用者？是否屬須捷運系統工程同時施工而共構基礎者？及實際使用狀況如何，系爭住宅用地全部或部分供捷運交通事業使用？是否為交通事業所必須？本案之爭執重心【並非】單純因參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，需用系爭6筆土地，而報經被上訴人於92年5月2日以原處分核准徵收之。
【而是】參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，雖經徵收系爭交通用地，但因上訴人參與聯合開發，而撤銷系爭交通用地之徵收；
但因聯合開發中系爭6筆土地均經假扣押，上訴人無法及時處理，參加人始報經被上訴人於92年5月2日以原處分核准徵收之。
㈡關於系爭住宅用地是否為交通事業所必須？經查，於78年11月30日公告實施都市計畫變更案之前，僅有就交六用地及交七用地，興辦交通事業之目的存在。
惟於78年公告實施都市計畫變更案之後，依都市計畫規定，確立「系爭住宅用地」必須與交六用地（捷運系統通風口）及交七用地（捷運系統B出入口）一併興建，參加人並於82年公告實施聯合開發計畫，包括「系爭住宅用地」，採捷運出入口與聯合開發大樓共構型式。
而捷運設施及共構基礎工程，係早於聯合開發大樓興建之前即「先行施工」並「同時施工」，且於87年12月間竣工及88年7月13日正式驗收。
而捷運CH223標工程範圍包括萬隆站至景美站隧道工程及萬隆車站，車站設A，B，C，D四座出入口及X，Y兩座通風井。
另有兩處聯合開發基地，一處位於出入口B，通風井X，另一處位於出入口D，通風井Y，結構體均屬共構型式。
其中，系爭聯合開發案之基地上，所設置之捷運設施即出入口B、通風井X，與聯合開發大樓之共構基礎工程，共同坐落在系爭聯合開發案基地上。
則系爭住宅用地並非僅供住宅使用或僅部分供捷運交通事業使用，且就系爭住宅用地中351-3及356地號土地，確實存在共構基礎之樑柱及連續壁。
而關於出入口B之地樑基礎平面圖，系爭住宅用地實際為聯合開發大樓及捷運設施共構基礎之使用；
另有關系爭住宅用地中199-6地號土地一部為既成巷道，下方為瑠公圳，足見最初聯合開發之設計，系爭住宅用地與交六、交七用地整體規劃興建之一部，非單純供聯開大樓住戶住宅使用。
另觀系爭住宅用地使用情況，由地下室範圍、結構柱位置、基地範圍，以及防火間隔、法定空地、現有巷道、停車場、汽車車道等之相關設計與92年間之實際使用，均可證明此共構基礎之相通，則系爭住宅用地為聯合開發整體不可或缺結構體之基地，確實全部供交通事業使用，而為交通事業所必需之土地。
在78年11月30日公告實施都市計畫變更案及82年公告實施聯合開發計畫之後，「系爭住宅用地」確實為交通事業所必須使用之土地，非單純為土地開發之目的而使用，故參加人於系爭徵收土地計畫書，明揭興辦事業之種類為「交通事業」，法令依據包括「土地徵收條例第3條第2款」及「大眾捷運法第6、7條規定」，非單純為土地開發之目的而報請內政部徵收，並無違反比例原則。
又徵收處分是否違法應以核准徵收之時點（即92年5月2日）為判斷時點，經查坐落於同段199-6地號土地為車道出口與現有巷道之銜接處，而同段351-3、356地號土地納入都市計畫案之內，是實現包括上訴人在內之民眾陳情：將萬隆站相關之「配合交六、交七用地一併興建」，該都市計畫變更案，並於78年11月30日公告實施；
至92年5月2日為徵收處分時，在聯合開發計畫執行中，捷運交通系統部分已先於88年7月13日完工通車，所搭配之與交六用地（捷運系統通風口）及交七用地（捷運系統B出入口）也一併興建完成，足認在聯合開發之前提下，自不能割裂觀察「參加人為辦理大眾捷運系統新店線萬隆站之初，原徵收範圍並未涵蓋系爭住宅用地，反而係以逕為分割方式將系爭交通用地以獨立地號分割出並加以徵收」而認為系爭住宅用地自始非交通事業所須之土地。
㈢關於系爭住宅用地是否為捷運系統工程之共構基礎？所謂結構銜接（也就是共構），即聯合開發大樓之結構與捷運設施之結構相連接，並傳遞載重，單以結構柱所在位置，去區分係單純承載萬隆站站體重量，抑或僅係承載待興建之聯合開發大樓重量，均無可取。
且依建築成果來看，不僅地下二層、地下一層至地面一層，還包括地面二層至六層，「同時」存在捷運設施使用部分（機械區及捷運出入口）與聯合開發使用部分，此有「面積計算表」所載捷運設施使用樓地板面積及用途可稽。
上訴人依94年6月23日現場勘驗當時捷運萬隆站站體僅興建至地面一層，據以論證系爭住宅用地之地下結構並未承載捷運萬隆站站體云云，實際上是未考量整個聯合開發於地面層以下的整體結構，在「捷運系統及站體（已完成）」「而聯合開發大樓（未完成）」時，也就是被上訴人92年5月2日以原處分核准徵收系爭6筆土地時，整個聯合開發之基礎結構已經是一體化的完成，則上訴人所稱當無足憑。
另上訴人稱參加人係於87年12月2日完成萬隆站及萬隆站至景美站間隧道工程，同時一併完成捷運設施之共構基礎工程，係基於技術上之便宜、品質及成本費用考量云云。
查共構工程部分，由中興工程顧問社就整體結構體進行分析，並規劃分兩階段施工，於87年12月2日完成系爭聯合開發大樓與捷運設施之共構基礎工程，係依預定計畫辦理第一階段施工，是萬隆站完工而新店線捷運通車時，萬隆站B出入口及通風口亦須完成，此即「系爭住宅用地必須與交六用地（捷運系統通風口）及交七用地（捷運系統B出入口）一併興建，參加人並於82年公告實施聯合開發計畫，包括系爭住宅用地採捷運出入口與聯合開發大樓共構型式」之實踐。
又由臺北市都市計畫說明書其中變更計畫內容交六、交七用地由第四種住宅區，變更為交通用地並將系爭住宅用地納入一併興建即可知悉系爭住宅用地是交通事業自始所必須使用之土地。
而聯合開發之目的，是系爭住宅用地必須與交六用地（捷運系統通風口）及交七用地（捷運系統B出入口）一併興建；
而捷運系統通風口及出入口是完整捷運系統不可區隔的一部分，故系爭住宅用地是捷運系統工程同時施工而為設計之初就認定為共構基礎者，自無疑義。
另於88年11月11日新店線捷運通車時，一直延續到92年5月2日核准徵收之時點，正是上訴人應將參與開發所投入之成本（系爭交通用地及系爭住宅用地，合計為系爭6筆土地）完整依照聯合開發契約逐步履行之情狀，就是「系爭住宅用地（於核准徵收之時點）實際使用狀況」，亦即同段199-6地號土地為車道出口與現有巷道之銜接處，而同段351-3、356地號土地納入聯合開發一併興建，是實現上訴人陳情：將萬隆站相關之「配合交六、交七用地一併興建」納入都市計畫變更案，所為聯合開發契約之實踐；
故系爭住宅用地全部供捷運交通用地（為捷運系統與聯合開發大樓共構基礎）之使用，亦無疑義。
㈣關於聯合開發期間，上訴人名下土地經查封對本案之影響？上訴人是以「逕為分割方式將系爭交通用地以獨立地號分割出並加以徵收」為基礎，來論證原徵收範圍並未涵蓋系爭住宅用地，惟被上訴人原於79年5月9日核准徵收，業因上訴人參與簽訂聯合開發契約，遂於83年1月27日撤銷系爭交通用地之徵收，於聯合開發期間，上訴人名下之土地遭查封，其對本案之影響，應以「聯合開發行政契約之實踐」，而非「以經被撤銷之79年5月9日核准之徵收」為觀點。
縱使基於聯合開發之目的而使用系爭土地為基地興建聯合開發大樓，其契約書之簽訂亦區分交通用地與毗鄰地而異其處理方式，可知系爭毗鄰地住宅用地並非捷運系統設施所需用之土地。
參加人於82年9月10日公告實施聯合開發計畫，建物配置與捷運車站之關係為共構，於78年11月30日生效之臺北市都市計畫說明書就系爭交通用地部分已經將交六、交七用地由第四種住宅區，變更為交通用地並將系爭住宅用地未來改建時，應配合交六、交七用地一併興建，且與捷運工程採同時施工之共構基礎，故聯合開發契約書第1條上訴人提供之土地，應為「捷運系統需用土地或為捷運系統工程同時施工而共構基礎之基地」，而第3條地上物之處理，應為「屬捷運系統用地（或交通用地）」，而第12條解除契約之處理，應為「乙方提供之土地屬捷運系統需用」。
既然78年11月30日參加人公告實施都市計畫，就新店線萬隆站工程採聯合開發設計之初，已將系爭住宅用地併同捷運系統工程採共構方式一併開發，成為整個交通事業用地之一部分，故上訴人以「被上訴人於83年1月27日撤銷系爭交通用地之徵收處分」的觀點，來看系爭住宅用地並非捷運系統所必需之用地云云，自無足採。
而82年9月10日參加人公告實施聯合開發計畫是採共構方式進行（建物配置與捷運車站之關係「共構」而均無「分構」部分，亦即全部為共構），都市計畫變更部分已經是交通用地而無需變更，系爭住宅用地都市計畫既已納入一併興建，自為交通事業用地所必需；
系爭住宅用地既是捷運系統工程之共構基礎，足已認定系爭住宅用地為交通事業自始所必須使用者，且為捷運系統工程同時施工而共構之基礎，其實際使用狀況，應以核准徵收之時點（即92年5月2日）為準。
又就捷運相關之聯合開發契約之契約標的及整體目的為綜合判斷，其性質應屬行政契約，依該聯合開發契約第12條第3項約定，上訴人提供聯合開發之土地，若遭假扣押，卻未於假扣押發生後10日內通知參加人，或未能於參加人所訂期限內塗銷假扣押登記時，參加人得徵收上訴人提供土地之全部或一部，並解除系爭聯合開發契約，是參加人依所屬捷運工程局92年1月23日北市捷五字第09230117900號函向上訴人合法解除系爭聯合開發契約應屬有據。
即使上訴人質疑非以系爭聯合開發契約締約當事人參加人之名義為之者，依大眾捷運系統土地開發辦法第4條及臺北市政府捷運工程局組織規程第3條規定，參加人所屬捷運工程局為參加人就捷運事項之委託執行機關，即有關於捷運開發事項，包含聯合開發事項均屬參加人所屬捷運工程局職權範圍，其自有權代參加人通知上訴人解除聯合開發契約。
又由於本案取得土地的方式，係來自聯合開發之行政契約，既然本案是上訴人先為陳情，雖經徵收系爭交通用地後，因參與聯合開發，而被撤銷徵收；
但因聯合開發履行中土地經假扣押無法處理，才經原處分徵收之。
就此，本案取得徵收之權限，嚴格來說是源之於聯合開發契約書第12條約定解除契約並予以徵收，而聯合開發方案之選定，實際上是最有利於民眾的方案，但卻是成本較高的方案。
更何況，客觀上而言，整個捷運設施與聯合開發大樓是同一個基礎，樑柱是共同使用，無法區分，於92年5月2日系爭6筆土地被徵收時，這些地下結構的設施即已完成，已無從更改，且系爭住宅土地，已經為78年11月30日生效之臺北市都市計畫說明書，就系爭交通用地已經將交六、交七用地由第四種住宅區，變更為交通用地；
而系爭住宅用地其性質在聯合開發的建置下已經是交通事業共構基礎之基地。
就主觀面之規劃，參加人於82年9月10日公告實施聯合開發計畫為判準，亦即交六、交七用地聯合開發計畫摘要表，建物配置與捷運車站之關係「共構（全部）」而均無「分構」部分，堪見規畫設計與實際興建均屬一致，系爭住宅用地為共構之一部分，應無疑義。
依聯合開發契約書第12條約定解除契約並予以徵收，是在進行依聯合開發方案下，有關依聯合開發契約書第12條因一方違約而解約者，所為「違約者應為之土地提供之取代」，徵收應是法律效果的處理機制（僅屬徵收效果的處理，包括徵收前的議價，及徵收後不為領取補償金時的提存程序，而不包括徵收要件之審查），而不是法律要件的處理機制（整套徵收作業的依據）。
否則，聯合開發方案的執行期間，又有徵收方案（包括構成要件及法律效果），豈不與土地徵收條例第49條第1項第2款規定之精神及司法院釋字第732號解釋理由書所示規範意旨的闡明及理解相互違背。
就本案而言，整個捷運設施與聯合開發大樓是同一個基礎，樑柱是共同使用無法區分，也就是82年9月10日參加人公告實施聯合開發計畫是採共構方式進行（建物配置與捷運車站之關係「共構」而均無「分構」部分，亦即全部為共構），基礎結構早於87年12月即已建造完成，88年7月13日即已驗收開始使用，於92年徵收時，系爭住宅土地早已使用在整體捷運及聯合開發大樓的整體結構的設施用地中，該及時提供之土地已經是無可迴避的狀況。
另本案並無本院再審判決所稱「若非交通事業所必須之土地，則參加人依法報請被上訴人徵收即有違比例原則」，亦無「係採聯合開發大樓與捷運設施共構之型式規劃設計，逕認系爭住宅用地部分仍屬廣義之交通事業所需用地」等情事，故本案徵收並無依據大眾捷運法第7條之必要，亦無司法院釋字第732號解釋宣告不予適用之「90年捷運法第7條第4項規定徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地」。
綜上所述，上訴人上開所訴各節，均非可採，原徵收處分並無違誤，上訴人徒執前詞，先位聲明訴請撤銷，為無理由；
又原處分既無違誤，上訴人備位聲明請求為情況判決，訴請確認徵收處分違法及請求被上訴人給付新臺幣155,851,881元及遲延利息，亦無理由。
上訴人先、備位之聲明所示，既均為無理由等詞，為其判斷之基礎。
四、本院查：原判決駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：
㈠土地徵收條例第1條第2、3項規定：「（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。
……」行為時大眾捷運法（90年5月30日修正公布，下稱90年捷運法）第7條規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。
……（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議購買、市地重劃或區段徵收方式取得之；
其依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」
㈡行為時大眾捷運系統土地聯合開發辦法（於89年10月2日修正發布新名稱為「大眾捷運系統土地開發辦法」，下稱：聯合開發辦法，第732號解釋理由書稱開發辦法）第1條規定：「本辦法依大眾捷運法（以下簡稱本法）第7條第4項規定訂定之。」
第2條規定：「大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地聯合開發依本辦法之規定；
本辦法未規定者，適用其他法令之規定。」
第3條規定：「本辦法用語定義如左：一、聯合開發：係指地方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。
二、聯合開發用地：係指大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地中，經劃定為聯合開發計畫範圍內供聯合開發使用之土地。
三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與大眾捷運系統場、站設施或站前廣場、道路土地毗鄰之建築物。」
可見聯合開發用地除大眾捷運系統場、站與路線之土地外，尚可包括非大眾捷運系統場、站與路線之土地之毗鄰地，即聯合開發用地並非全部為捷運交通系統事業所必須之土地，而此聯合開發用地得依90年捷運法第7條第4項規定，由主管機關依法報請徵收。
㈢第732號解釋文揭示：「中華民國90年5月30日修正公布之大眾捷運法（下稱90年捷運法）第7條第4項規定：『大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機關依法報請徵收。』
……此等規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條第2款……交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」
理由書闡釋：「90年捷運法第7條第4項規定：『大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機關依法報請徵收。』
（下稱系爭規定一）許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收大眾捷運系統路線、場、站（下稱捷運設施）土地之毗鄰地區土地。
所稱依法報請徵收，係指依徵收條例之規定為之。
徵收條例第1條第2項規定：『土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。』
就徵收土地之範圍而言，徵收條例未規定者，應適用其他法律之規定。
徵收條例第3條第2款規定：『國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二交通事業。
……』準此，其徵收除應為興辦該第3條所規定之事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦該事業所必須。
大眾捷運系統屬徵收條例第3條第2款所規定之交通事業，其所得徵收土地之範圍，應為捷運交通事業所必須之土地。
依系爭規定一所得報請徵收作為開發用地之毗鄰地區土地，……此等徵收土地之範圍，難謂全為捷運交通事業所必須，其徵收非捷運交通事業所必須之土地，自已限制人民之財產權，並對其上合法居住者嚴重影響其居住自由。
……國家以徵收方式剝奪人民土地所有權，甚而影響土地上合法居住者之居住自由，如非為公用，則須符合其他公益之正當目的。
徵收捷運交通事業所必須之土地，屬為興辦交通事業公用之目的；
而主管機關辦理毗鄰地區土地之開發，係在有效利用土地資源、促進地區發展並利大眾捷運系統建設經費之取得……固有其公益上之目的。
然國家為利用土地資源、促進地區發展並利建設經費之取得等目的，依法報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地（下簡稱非交通事業所必須之土地），將使土地資源之利益重新分配或移轉予國家或其他私人享有，造成原土地所有權人遭受土地損失之特別犧牲。
……。
系爭規定一……以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式，徵收非交通事業所必須之土地進行開發，並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。
其許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」
準此，依90年捷運法第7條第4項規定所為聯合開發用地中非屬大眾捷運系統場、站與路線所必須之毗鄰地之一般徵收，不符憲法第23條之比例原則。
㈣參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，因應包括上訴人在內之民眾陳情，將萬隆站相關之「交六用地範圍內之既成道路維持原有之通行及交七用地刪除停車場。
興隆段4小段186、187、188、189、199、355、356、358、359、360地號之土地未來改建時，應配合交六、交七用地一併興建」納入都市計畫變更案，並於78年11月30日公告生效（見本院106年度判字第156號再審卷第100頁），以79年5月9日台(79)內地字第801742號函核准徵收系爭3筆交通用地。
嗣因上訴人參加大眾捷運系統新店線萬隆站（交六、交七）聯合開發（下稱系爭聯合開發），於80年6月10日就系爭交通用地簽約同意參與聯合開發；
於80年12月30日就系爭住宅用地簽約同意參與聯合開發。
上開系爭聯合開發經參加人於82年9月25日公告生效，即實施聯合開發計畫（見同上卷第112頁），參加人並就系爭3筆交通用地部分，報經被上訴人以83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收。
但實施聯合開發計畫期間，上訴人所有之系爭6筆土地於90年6月22日均遭其債權人假扣押，經參加人多次催告上訴人辦理塗銷假扣押登記均無結果。
參加人就系爭6筆土地檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人以原處分核准徵收，經參加人公告，並發函通知上訴人，於92年8月25日將徵收補償費發放存入保管專戶，完成徵收。
查系爭6筆土地係依90年捷運法第7條第1項及第4項規定（下稱系爭規定）辦理一般徵收，原處分中有關核准徵收系爭交通用地部分，因非屬毗鄰地區土地，自不在第732號解釋宣告不予適用之範圍，本院再審判決以上訴人就系爭交通用地部分提起再審之訴顯無理由，予以駁回，並就系爭住宅用地部分重為審理。
本院再審判決重為審理，參酌第732號解釋意旨，以系爭住宅用地若非交通事業所必須之土地，則參加人依法報請被上訴人徵收即有違比例原則，因系爭住宅用地是否為交通事業所必須，仍有詳加調查之必要，而上訴人所為之請求是否可採，有無改採其他替代方案之可能，均有待事實審詳予調查釐清，乃將系爭住宅用地部分發回原審詳為調查審認後，另為適法之裁判。
原審法院自應依本院再審判決發回指示事項進行調查，並以本院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。
㈤按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性原則，經司法院釋字第425、534號解釋在案。
而第732號解釋理由書亦闡釋，系爭規定許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收大眾捷運系統路線、場、站（即捷運設施）土地之毗鄰地區土地，所稱依法報請徵收，係指依徵收條例之規定為之，而徵收條例並未規定得依據行政契約之約定報請徵收。
參諸上述土地徵收之意義可知，土地徵收並非調整國家與私人間財產權之方法，國家以人民違反行政契約之規定而報請徵收，以徵收作為人民違反行政契約之賠償方法，欠缺正當性。
申言之，人民違反行政契約或可作為發動徵收之動機或因素，但非謂因違反行政契約而發動之徵收可以排除一般土地徵收之要件，而得以人民違反行政契約逕認核准徵收當然合法。
查系爭聯合開發契約第12條第3項約定：「乙方（即上訴人）提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後十日內通知甲方（即被上訴人），或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部」，而參加人以上訴人違反上開系爭聯合開發契約之規定，向被上訴人申請核准徵收，其徵收仍應符合土地徵收法律規定。
故原判決以「依聯合開發契約書第12條約定解除契約並予以徵收，是可以成為徵收的唯一依據，而且這個徵收並不需要具備合於徵收的必要性及合理性（無需該當徵收之構成要件），僅需要完成徵收作業的實現法律效果的相關程序（如事前議價程序、事後提存程序等）。」
「（聯合開發契約）第12條所稱之徵收是替代地主提供土地的一種措施，是聯合開發契約的內控手段之一，來自於行政契約之約定。
這樣的徵收機制，自然無需考量一般土地徵收的徵收要件（如90年捷運法第6、7條等），因此以聯合開發契約書第12條為單獨的徵收依據，是契約的形成自由之範疇，無可厚非。」
等語，違反土地徵收法律保留原則之要求，是原判決以本件徵收不需要具備徵收的必要性及合理性，排除一般土地徵收應嚴格遵守的要件，有適用土地徵收條例及大眾捷運法不當之違背法令。
㈥依參加人檢具徵收土地計畫書（下稱徵收計畫書）向被上訴人申請准予徵收系爭6筆土地，徵收原因係為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站（交六、交七）工程必須使用本案土地，興辦事業之種類為交通事業並非不動產興闢事業（即聯合開發），而奉准興辦事業文件為行政院75年4月4日台75交6753號函，亦非前述之聯合開發公告；
再綜觀系爭住宅用地徵收經過可知，參加人為辦理大眾捷運系統新店線萬隆站之初，於79年5月9日以台（79）內地字第801742號函核准徵收範圍並未涵蓋系爭住宅用地，系爭住宅用地係上訴人與參加人於80年間簽訂聯合開發契約，嗣參加人以上訴人有違聯合開發契約，方報請被上訴人徵收，並於92年5月2日以原處分准予徵收，可見系爭住宅用地是否為交通事業所必須即有疑義。
又所謂捷運交通事業所必須之土地應限於「為捷運交通事業路線、場、站所必須」之土地，而所謂聯合開發係為有效利用土地資源之不動產興闢事業而非交通事業，因此系爭住宅用地若非屬被上訴人於79年為興辦捷運交通事業所必須者，自無因其嗣後參加系爭聯合開發而改變其非交通事業必須者之性質。
又依參加人提呈之系爭6筆土地地籍套繪圖（一層平面圖）顯示，藍色部分係作為捷運車站站體使用，其餘部分則作為聯合開發大樓建築使用，另橘色部分及土黃色部分分別供作法定空地及巷道使用，而捷運並無留設法定空地之規定，可見除藍色部分外似非屬捷運所必須，本院再審判決乃指明查明現況，以明系爭住宅用地是否全部為交通事業「自始」所必須者。
經被上訴人訴訟代理人於原審107年11月21日準備程序中陳述：「系爭3筆住宅用地並無納入79年5月9日核准徵收之捷運系統用地範圍，故非自始為捷運交通設施所必須之土地……」。
詎原判決以原處分於92年5月2日作成，徵收系爭住宅用地是否適法應以核准徵收當時客觀狀態為準，並以系爭住宅用地，應與交六、交七用地，一併興建，且參加人於82年公告實施聯合開發計畫，包括「系爭住宅用地」，採捷運出入口與聯合開發大樓共構型式，車站設A，B，C，D四座出入口及X，Y兩座通風井，其中，系爭聯合開發案之基地上，所設置之捷運設施即出入口B、通風井X，與聯合開發大樓之共構基礎工程，共同坐落在系爭聯合開發案基地上，而關於出入口B之地樑基礎平面圖，系爭住宅用地實際為聯合開發大樓及捷運設施共構基礎之使用，為聯合開發整體不可或缺結構體之基地，確實全部供交通事業使用，而為交通事業所必須之土地云云。
惟查，被上訴人於79年因參加人為興辦捷運交通事業而核准徵收之土地不包括系爭住宅用地，自不可能於系爭住宅用地施工，即原判決所述之樑柱及連續壁似基於聯合開發所為；
原審法官亦於94年6月20日準備程序中詢問參加人：「……既然計畫已完成，為何還要徵收土地？……」「擴張徵收後三筆的毗鄰土地（註：系爭住宅用地）主要是為了聯合開發，是不是？」參加人訴訟代理人答稱：「是的。」
等情（見93年判決卷二第91、92頁），參加人報請徵收系爭住宅用地之徵收土地計畫書第14項亦載明「興辦事業概略及其計畫進度：(一)計畫目的：1.為供臺北都會區大眾捷運系統新店線營運所需車站設施、路線及其他必要相關設施之使用。
2.為有效利用土地資源，促進地區發展，經依大眾捷運法第7條規定，奉地方主管機關核定之聯合開發用地辦理聯合開發……。」
益見原判決所述樑柱及連續壁，似被上訴人核准徵收土地興辦捷運交通事業後，基於聯合開發所為，而聯合開發係為有效利用土地資源之不動產興闢事業，並非興辦交通事業，則樑柱及連續壁是否為交通事業所必須即有疑義。
原判決似認系爭住宅用地地面層固無捷運實體設施存在，但於92年徵收系爭住宅用地時地下層已經有上述共構基礎之樑柱及連續壁，故為交通事業所必須，未依本院發回意旨指示查明是否「交通事業」「自始」所必須者，逕以基於聯合開發有樑柱及連續壁即認屬興辦捷運交通事業自始所必須者，乃倒果為因之論。
原判決復未說明系爭住宅用地並未納入被上訴人於79年核准興辦捷運交通事業徵收之範圍，何以於參加聯合開發後，即變為興辦捷運交通事業所必須者，而得徵收之理由。
從而上訴人指摘原判決以參加聯合開發即為交通事業所必須者，有適用第732號解釋不當之違背法令，且有判決不備理由之違背法令，亦屬可採。
㈦上訴人於原審主張原判決提及之樑柱均與捷運設施無關，並稱萬隆站站體本身之重量，並無須使用位於系爭住宅用地之結構柱支撐，可由更一審前原審法院於94年6月23日現場勘驗時，上訴人拍攝照片可知，當時萬隆站站體已完工，但聯合開發大樓本體尚未施工，故位於交通用地之地下結構柱本身，即足以支撐地面1層所建萬隆站站體；
照片中裸露之鋼筋，即為自系爭住宅用地之地下結構柱延伸至地面上，係用以支撐待興建完工之聯合開發大樓重量，並非萬隆站站體，實無藉用系爭住宅用地以傳遞萬隆站站體之載重情形。
是以，萬隆站站體本身之結構，並無使用系爭住宅土地結構柱以支撐其重量之需求。
且各層樓地板之結構柱，係用以共同承載聯合開發大樓本身建物之重量，並非全部用以支撐萬隆站站體設施，實際上，僅有位於交通用地上之結構柱共同承載萬隆站車站站體本身重量，但其結構柱並未位於系爭住宅用地之上，自不容含混以聯合開發大樓所需支撐之共同結構柱，萬隆站站體本體僅共用其中一部分結構柱，且該共用結構柱並未位於系爭住宅用地上，即謂系爭住宅用地為捷運萬隆站之交通事業所需用等語。
惟原判決僅以系爭351-3、356地號土地地下有與捷運共構之地樑、結構柱，系爭住宅用地為聯合開發整體不可或缺結構體之基地，全部為聯合開發計畫之範圍，而為交通事業所必需的土地，未見說明系爭住宅用地上之樑柱究承載捷運萬隆站何設施，欠缺此樑柱對捷運有何影響，而足認屬捷運交通事業所必需之土地，原判決有判決不備理由之違背法令。
㈧參加人78年11月29日府工二字第379041號函配合捷運系統新店線工程變更沿線土地為交通用地計畫案之都市計畫說明書，略以：「參、變更計畫內容：……交六（原計畫）第四種住宅區（新計畫）交通用地……交七（原計畫）第四種住宅區（新計畫）交通用地……伍、……四、其他興隆段4小段186、187、188、189、199、355、356、358、359、360地號之土地未來改建時應配合交六、交七用地一併興建」等語，而上訴人亦簽約提供系爭住宅用地參加聯合開發，經參加人於82年9月25日公告生效，將包括系爭住宅用地在內之上述土地及交六、交七規劃為「聯合開發用地」，系爭住宅土地劃入聯合開發用地範圍之效果為「未來改建時應配合交六、交七用地一併興建」而已，並不表示系爭住宅用地因劃入聯合開發用地之範圍，即屬交通事業所必須之土地，第732號解釋亦闡釋「作為開發用地之毗鄰地區土地非全為交通事業所必須」。
故原判決認依上開都市計畫說明書將交六、交七變更為交通用地，並將系爭住宅用地納入一併興建即可知悉，系爭住宅用地是交通事業自始所必須使用之土地，容有誤解，且與第732號解釋意旨不合，上訴人據以指摘原判決違背法令，即屬可採。
㈨綜上所述，原判決既有上述之違法，上訴人求予廢棄，為有理由。
惟本件事證尚未明確，尚有由原審法院調查事實之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 徐 子 嵐