最高行政法院行政-TPAA,109,判,609,20201126,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第609號
上 訴 人 龍發堂

代 表 人 李秋月
上 訴 人 林○○
蔡○○
洪○○
游○○
蕭○○
吳○○
蘇○○
陳○○
陳○○
蘇○○
陳○○
陳○○
江○○
陳○○
包○○
鄭○○
林○○
簡○○
陳○○
許○○
徐○○
李○○
廖○○
翁○○
張○○
黃○○
邱○○
鄭○○
謝○○
魏○○
梁○○
鄭○○
黃○○
賴○○
陳○○
共 同
訴訟代理人 林之翔 律師
被 上訴 人 高雄市政府衛生局

代 表 人 黃志中
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國108年7月31日高雄高等行政法院107年度訴字第313號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人代表人由林立人先後變更為林盟喬、黃志中，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣上訴人龍發堂自民國106年7月起陸續發生阿米巴痢疾及肺結核之群聚感染事件，為控制疫情，被上訴人乃依傳染病防治法第37條第1項第2款及第6款規定，以106年12月21日高市衛疾管字第10639772200號公告（下稱被上訴人106年12月21日公告）上訴人龍發堂為阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病流行地點，執行期間自106年12月25日起至上訴人龍發堂符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範為止。

並命為下列應配合之防疫事項：（一）上訴人龍發堂應恪遵「人員移動管制只出不進」之防疫準則，以減少疫病交叉傳播風險及遏止疫情擴大等。

（二）必要時撤離高風險住民，以確保傳染風險不致快速擴散至易感族群，有效遏止疫情擴散或併發生命危害。

被上訴人復於106年12月22日以高市衛疾管字第10639816100號補充公告（下稱被上訴人106年12月22日補充公告，與被上訴人106年12月21日公告下合稱原處分）增列傳染病防治法第37條第1項第4款為法律依據。

執行對象部分則補充記載上訴人龍發堂所在之地址、地段（○○段）及地號（0000、0000-0、0000-0、0000-0、0000-0、0000、0000、0000、0000-0），並命上訴人龍發堂應為下列應配合之防疫事項：（一）落實傳染病相關病媒防治事宜。

（二）為預防機構內感染，並及早發現機構內生感染及群聚事件，感控措施應符合人口密集機構感染管制措施指引及人口密集機構因應新興呼吸道感染症感染管制措施指引等相關規範。

上訴人龍發堂不服原處分，提起訴願。

訴願期間，被上訴人隨著防疫之進展，復以高雄市政府107年3月29日高市府衛疾管字第10731803900號公告將原處分廢止。

嗣經訴願機關駁回上訴人龍發堂之訴願。

上訴人蔡○○等35人並以被上訴人對其等所為強制移出等防疫措施侵害人身自由及居住等權利，負有損害賠償責任，而與上訴人龍發堂共同提起本件行政訴訟，訴請確認原處分違法、被上訴人應給付上訴人蔡○○等35人各新臺幣（下同）5萬元，及自108年1月17日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。

經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：

(一)上訴人龍發堂自106年7月爆發阿米巴痢疾群聚事件，被上訴人針對堂內接觸者全面採取新鮮糞便篩檢，第1波全面篩檢共計23例陽性，確診13人，嗣被上訴人於106年11月再進行第2次糞便篩檢，共計50例陽性，確診19人，是由上開篩檢結果可知，縱或有如上訴人所稱阿米巴痢疾部分：第2波確診名單有部分人員不在第1波篩檢名單之列情形；

而結核病部分：其全面性檢測係在106年10月，發布原處分前未為第2波全面檢測等情。

然由二次篩檢結果之數據比較，實難否定阿米巴痢疾及結核病疫情有持續上升狀況。

(二)另結核病群聚感染狀況於106年10月後仍持續發生，且患者分別居住於3樓、5樓、6樓，經基因對照後確認為同株結核菌，顯示上訴人龍發堂未落實分層管理而有缺失。

從而被上訴人認定上訴人龍發堂阿米巴痢疾及結核病疫情持續上升並處於流行期之狀況，倘未公告上訴人龍發堂為「阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病流行地點」，恐有感染至堂外而危及公共衛生安全之可能，則被上訴人為避免疫情快速增加，採取必要之防疫措施，核屬急迫、必要之應變方式，且有助於控制疫情之擴散，自難解為有任何不法。

(三)上訴人龍發堂之住民多為慢性精神病患且人數眾多，阿米巴痢疾及結核病疫情在上訴人龍發堂現有軟硬體設施未改善之條件下無法被有效控制，「居家隔離」方式顯已無法遏止疫情蔓延之勢。

被上訴人為具體防止傳染病持續傳播，持續增強防疫力度，擴大管制區域範圍之專業考量措施，並採取「只出不進」之管制措施。

雖此管制措施對於傳染病之病人及配合處理傳染病相關機構（或類似機構）之集會、結社、居住及遷徙與一般行動自由均有相當強度之管制及限制。

惟此係考量上訴人龍發堂內部人員專業素養不足，且內部環境在硬體無法有效改善及管理措施無法落實情況下，為追求減少疫病交叉傳染風險及遏止疫情擴大之公益目的所需要，尚符依法行政及比例原則之要求。

(四)上訴人龍發堂雖非依精神衛生法設置之住宿型精神復健機構，亦非經中央主管機關公告之機關（構）或場所。

然上訴人龍發堂長期收容慢性精神病患，且人數眾多，發生傳染病群聚感染時，倘不比照長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法執行感染管制措施，難以控制疫情。

故被上訴人106年12月21日公告規定執行期間自106年12月25日起至上訴人龍發堂符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範止，核與防疫目的相符，難認有違反不當聯結禁止原則之情事等由為據。

五、上訴意旨略以：

(一)本件被上訴人所採之防疫準則為「只出不進」，僅係將確診或潛在的病例移出上訴人龍發堂。

然此防疫手段如何達到杜絕感染至堂外、避免危及公共衛生安全之目的，顯非無疑，原處分已有違誤。

原判決未查，即認被上訴人採取限制自由進出之管制措施，乃係為達到避免「感染至堂外而危及公共危險」之可能，其理由非無矛盾。

又本件縱如被上訴人所稱有區分熱區、暖區和冷區等漸進式之防疫手段，何以原處分係將上訴人龍發堂整個場域列為傳染病流行地點，全部施以只出不進的防疫手段，且無差別地將堂眾近500人全數移出。

被上訴人前揭陳述與原處分之防疫手段顯不一致，亦徵原處分有違誤之處。

原判決就此部分未予說明，容有理由矛盾及不備之違誤。

(二)疫情是否攀升，為強烈防疫手段之前提要件，被上訴人應先舉證證明有此事實，否則原處分及其防疫手段難認具有適法性。

本件被上訴人提供之阿米巴痢疾檢驗報告資料多有遮掩，資料亦不足。

且由確診個案之檢驗報告可知，第2波多出之6人有人漏檢驗、有人晚檢驗，其檢驗程序顯然有誤。

然原判決卻以此錯誤前提，推論上訴人龍發堂內阿米巴痢疾疫情攀升，實有違誤。

則被上訴人不顧本件上訴人龍發堂住民感染阿米巴痢疾之比例僅約6.4%，結核病感染比率僅約1.2%，未循序採取由弱至強之防疫措施，更未區分確診或無感染之住民，直接將全數近500人無差別移出，實已違反比例原則。

況原處分要求上訴人龍發堂須達到軟硬體設施標準，乃係須符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範，此與防疫目的之急迫及有效性，亦顯無關聯與必要。

原判決就此部分未予說明，即認原處分未違反比例原則，亦有不備理由之違誤。

(三)被上訴人雖曾於106年10月27日以上訴人龍發堂未能及時提供全體堂眾名冊、違反住民樓層隔離管制為由，作成高市衛疾管字第10638129700號行政裁處書（下稱被上訴人106年10月27日裁處書）。

然其後經查證，上訴人龍發堂並未違反相關感染管制，被上訴人嗣以106年12月27日高市衛疾管字第10639769100號函將被上訴人106年10月27日裁處書撤銷。

原判決援引業經撤銷之被上訴人106年10月27日裁處書，認定上訴人龍發堂結核病群聚感染狀況於106年10月後仍持續發生，其所認定之基礎事實實有違誤。

六、本院查：

(一)按傳染病防治法第3條第1項第2款、第3款、第2項：「（第1項）本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……二、第2類傳染病：指白喉、傷寒、登革熱等。

三、第3類傳染病：指百日咳、破傷風、日本腦炎等。

（第2項）中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；

有調整必要者，應即時修正之。」

第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；

傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」

第37條第1項第2款、第4款、第6款、第2項：「（第1項）地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：……二、管制特定場所之出入及容納人數。

……四、撤離特定場所或區域之人員。

……六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。

（第2項）各機關（構）、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。」

又衛生福利部依據傳染病防治法第3條規定，以105年4月1日部授疾字第1050100423號公告：「主旨：公告修正『傳染病分類』如附件，並自即日生效。

附件：傳染病分類。

第2類：……阿米巴性痢疾……。

第3類：……結核病（除多重抗藥性結核病外）……。」

(二)本件上訴人龍發堂自106年7月起爆發阿米巴痢疾群聚事件，至106年9月底，阿米巴痢疾篩檢陽性23例，確診13例，時至106年11月被上訴人再進行第2次糞便篩檢，共計50例陽性，確診19例，累計篩檢陽性73例，確診32例；

又105年11月9日至106年10月17日上訴人龍發堂確診3例結核病人，至106年12月12日再新增確診4例，當時共累計結核病確診7例（107年1月19日止共確診8例）等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。

(三)本件關於被上訴人均於疫情發生時立即啟動疫情調查、環境評估、接觸者匡列、醫療評估及採檢等防疫措施，並多次召開相關專家會議要求上訴人龍發堂改善相關軟、硬體設施。

惟迄至106年12月時，仍未見顯著改善，被上訴人乃於106年12月21日召開「龍發堂因傳染病群聚事件公告疫區討論會議」，並決議依傳染病防治法第37條第1項第2款、第6款公告「龍發堂為阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病流行地點」，並命上訴人龍發堂應配合相關防疫事項。

嗣被上訴人復於106年12月22日補充公告，增列傳染病防治法第37條第1項第4款為法律依據，執行對象部分則補充記載上訴人龍發堂所在之地址、地段（○○段）及地號（0000、0000-0、0000-0、0000-0、0000-0、0000、0000、0000、0000-0），並命上訴人龍發堂應落實傳染病相關病媒防治事宜，且為預防機構內感染等情，均據原審論明(原判決第27頁第3行至第28頁第14行參見)，經核並無不合。

(四)復查，原審並已說明被上訴人執行「只出不進」、「移動管制」措施，以減少疫病交叉傳播風險，係為避免進出上訴人龍發堂生活大樓之人員實際可能因該大樓刻正有阿米巴痢疾及結核病群聚傳染，而受到生命、身體健康之危害。

且阿米巴痢疾及結核病疫情在上訴人龍發堂現有軟硬體設施未改善之條件下無法被有效控制，「居家隔離」方式顯已無法遏止疫情蔓延之勢，被上訴人依據傳染病防治法第37條第1項第2款、第4款及第6款，公告上訴人龍發堂為阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病流行地點，管制區域固涵蓋上訴人龍發堂生活大樓以外區域範圍。

其為具體防止傳染病持續傳播，持續增強防疫力度，擴大管制區域範圍之專業考量措施，並採取「只出不進」之管制措施，係考量上訴人龍發堂內部人員專業素養不足。

且內部環境在硬體無法有效改善及管理措施無法落實情況下，為追求減少疫病交叉傳染風險及遏止疫情擴大之公益目的所需要，符合依法行政及比例原則之要求(原判決第29頁第24行至第31頁第11行參見)。

另關於原處分並無違明確性原則，以及被上訴人106年12月21日公告規定執行期間自106年12月25日起至上訴人龍發堂符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範止，核與防疫目的相符，難認有違反不當聯結禁止原則之情事等節，亦據原判決詳予敘明(原判決第31頁第17行至第34頁第18行參見)。

經核於法亦無違誤。

上訴人主張原處分要求上訴人龍發堂須達到軟硬體設施標準，係須符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範，此與防疫目的之急迫及有效性，亦顯無關聯與必要等等。

經核均係就原審論駁不採之見解，續以其不同見解指摘原判決違誤或理由不備，自非可採。

(五)原審已說明依上訴人龍發堂自106年7月爆發阿米巴痢疾群聚事件，被上訴人針對堂內接觸者全面採取新鮮糞便篩檢，第1波全面篩檢共計23例陽性，確診13人，嗣被上訴人於106年11月再進行第2次糞便篩檢，共計50例陽性，確診19人。

由上開篩檢結果可知，縱如上訴人所稱阿米巴痢疾部分：第2波確診名單有部分人員不在第1波篩檢名單之列情形；

而結核病部分：其全面性檢測係在106年10月，發布原處分前未為第2波全面檢測之情形。

但由二次篩檢結果之數據比較，實難否定阿米巴痢疾及結核病疫情有持續上升狀況。

另結核病群聚感染狀況於106年10月後仍持續發生，且患者分別居住於3樓、5樓、6樓，經基因對照後確認為同株結核菌，顯示上訴人龍發堂未落實分層管理而有缺失等情。

因此，原審係由二次篩檢結果之數據比較，認定阿米巴痢疾及結核病疫情有持續上升狀況，該認定並非係基於錯誤前提而推論上訴人龍發堂內阿米巴痢疾疫情攀升。

而上開上訴人龍發堂未落實分層管理而有缺失，係基於上訴人之住民結核病群聚感染狀況於106年10月後仍持續發生，且患者分別居住於3樓、5樓、6樓，但經基因對照後確認卻為同株結核菌之事實而得知，與被上訴人是否因違反住民樓層隔離管制遭行政裁處無關。

上訴人主張原判決援引業經撤銷之被上訴人106年10月27日裁處書，作為認定上訴人龍發堂結核病群聚感染狀況於106年10月後仍持續發生之基礎事實，於法有違一節，亦屬無據。

(六)從而原審以原處分並無違法。上訴人請求確認原處分違法，並請求被上訴人應給付上訴人蔡○○等35人各5萬元，及自108年1月17日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，而駁回上訴人原審之訴。

依上說明，應屬合法。

上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 陳 國 成

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 張 玉 純