最高行政法院行政-TPAA,109,判,612,20201126,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第612號
上 訴 人 廖子福
訴訟代理人 許文鐘 律師
被 上訴 人 原住民族委員會

代 表 人 夷將‧拔路兒
訴訟代理人 蔡志忠 律師
輔助參加人 臺中市東勢地政事務所

代 表 人 陳應欽
輔助參加人 臺中市和平區公所

代 表 人 吳萬福
上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國108年12月11日臺中高等行政法院108年度原訴字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人本於其為坐落臺中市○○區○○段（下稱○○段）165、165-4、165-30及165-33地號等4筆國有原住民保留地（下合稱系爭土地）之管理者地位，向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟（案號：108年度原重訴字第3號），主張上訴人無權占用系爭土地，請求上訴人應返還系爭土地及所受不當得利。

上訴人否認有民事返還義務，乃向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。

上訴人訴之聲明原為：確認坐落○○段165地號、165-4地號土地之原住民保留地法律關係不存在。

後因上訴人查悉○○段165-4地號土地於民國107年9月17日再分割出165-30及165-33地號2筆土地，經原審同意其追加訴之聲明為：確認坐落○○段165、l65-4、165-30、165-33地號等4筆土地之原住民保留地法律關係不存在。

經原審判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人及輔助參加人在原審答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）土地登記有絕對效力，為土地法第43條所明定，被上訴人為系爭土地管理權人係經登記而發生其效果，未經變更登記，無從藉由提起確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在而達到目的。

況被上訴人是否為系爭土地之管理人，並不影響上訴人任何公法上之權利義務，難謂上訴人有即受確認判決之利益。

系爭土地是否為原住民保留地，與上訴人有無占有系爭土地之正當權源無關，系爭土地即使非原住民保留地，亦不能使上訴人占有系爭土地具有正當性，亦不能積極使系爭土地成為可供承租或承領之國有耕地，且上訴人不當然取得系爭土地之承租或承領申請人之資格。

況上訴人將來即使提起申請承租或承領系爭土地受主管機關為否准處分，屆時亦非無有效之救濟途徑，當不允就尚未具體化之期待權請求救濟。

故上訴人提起本件消極確認訴訟，殊難認其有即受確認判決之利益。

（二）系爭165地號土地係於58年11月22日分割出165-4地號土地；

165-4地號土地於107年9月17日再分割出165-30及165-33地號土地，各筆土地相毗連均位於臺中市和平區（改制前臺中縣和平鄉）○○部落內，業據改制前臺灣省政府依當時施行之臺灣省山地保留地管理辦法第14條及第15條規定，實施地籍測量，銓定地目等則，劃編為山地保留地，並辦竣土地總登記，登記為中華民國所有，管理機關為臺灣省政府民政廳，於87年3月31日變更管理機關名稱為「臺灣省政府原住民事務委員會」，後因臺灣省政府功能業務與組織調整，再變更管理機關登記為被上訴人。

包括系爭土地在內之改制前臺中縣和平鄉松茂、南勢、佳陽、梨山、博愛、谷關及環山等七段原住民保留地業據完成清查屬於原住民保留地，經改制前臺中縣東勢地政事務所（下稱輔助參加人東勢地政事務所）於84年10月及同年12月間檢附清查清冊函請改制前臺中縣和平鄉公所（下稱和平鄉公所）查明而於85年1月回覆，而由輔助參加人東勢地政事務所據以在土地登記簿上補蓋「原住民保留地」戳記。

足認系爭土地在分割出子地號土地之前，已經改制前臺灣省政府依據當時有效之法令規定，劃編為山地保留地，復經由輔助參加人東勢地政事務所於84年間檢附清查清冊函請和平鄉公所查明確認無訛後，再依據該鄉公所檢送之臺灣省臺中縣和平鄉山地保留地土地調查清冊（下稱山地保留地調查清冊）於登記簿上補蓋戳記。

上開山地保留地調查清冊原填載現使用人為吳春達、吳傳達2人，再對照上訴人與訴外人王志忠於82年11月24日就系爭土地簽訂之土地讓渡契約書亦載謂：甲方（指上訴人）現有土地係以吳傳達之名，向臺灣省政府民政廳承租之山地保留地等語，堪認系爭土地業據主管機關完成山地保留地劃編程序，並對外公示生效在案無訛。

是上訴人於系爭土地劃編為山地保留地劃編完成歷有年所，相關檔案資料逾保存期限，已銷燬佚失殆盡後，始藉詞系爭土地之劃編違法，主張其原住民保留地之法律關係不存在，核與現存證據情況相違。

況系爭土地之劃編處分縱使有如上訴人所指上開違法瑕疵，亦僅生得撤銷之效果，並非當然無效，亦無從據以主張系爭土地之原住民保留地法律關係不存在。

（三）依上訴人與訴外人王志忠於82年11月24日簽署之土地讓渡契約書所載，足認上訴人當時已知悉系爭土地劃編為原住民保留地（山地保留地）至明，為維護法律秩序安定，自不允其逾法定救濟期間後，復提起消極確認訴訟以變更其規制效果之存續力。

本件上訴人起訴請求確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在，明顯無即受確認判決之法律上利益。

況系爭土地無法定無效事由而失其規制效果之情形，上訴人之訴為無理由，應予駁回。

四、上訴意旨以：

（一）上訴人長期於系爭土地農耕使用，而人民欲依國有財產法第46條第1項、國有耕地放領實施辦法（下稱放領辦法）第3條第1項第6款及國有耕地放租實施辦法（下稱放租辦法）第3條第1項第1款規定，承領、承租土地者，必以該土地非原住民保留地為前提。

系爭土地註記為原住民保留地，不但使上訴人喪失請求放租或放領之權利或資格，並誤使被上訴人成為有權管理系爭土地之機關而得據以向上訴人提起民事訴訟請求返還系爭土地及不當得利。

本件確認訴訟如獲勝訴，行政機關即應塗銷原住民保留地錯誤註記，上訴人可依國有財產法相關法規申請放租或放領，且縱被上訴人未主動撤回對上訴人提起返還系爭土地與不當得利之民事訴訟，於該案將欠缺作為原告之當事人適格，亦無從論告上訴人刑事竊占罪嫌，上訴人有確認利益。

原判決未詳查系爭土地劃編或註記原住民保留地應經之程序，即謂登記有絕對效力，並以系爭土地即使非屬原住民保留地，亦不能積極使系爭土地成為可供承租或承領申請人之資格，認為本件無確認利益，判決理由不備。

（二）「原住民保留地」可分為「原有山地保留地」及「經依規定劃編、增編供原住民使用之保留地」，惟原判決同時以山地保留地調查清冊，在判決理由前段認為系爭土地為「原有山地保留地」，於後段理由又認屬「經依規定劃編、增編供原住民使用保留地」，判決理由矛盾。

系爭土地於58年土地總登記及歷次土地清查，均未被歸類為原住民保留地，且依原住民保留地開發管理辦法第3條、第5條與臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項第2點、第4點等相關規定，均無明文得以「推定」方式認定，自不容法院恣意推認，亦不容被上訴人藉系爭土地曾於85年1月26日於土地登記簿謄本「補蓋戳記」之方式，認其自為合法之「原有山地保留地」。

被上訴人就其主張系爭土地為「原有山地保留地」應負舉證責任，而依本院102年度判字第233號判決認為不能僅憑「暫行管理清冊影本」即可推認土地業經主管機關確認為原山地保留地區域且完成地籍調查之事實，則原判決即應調查系爭土地有無踐行「原有山地保留地」應經之程序，不能僅憑「相關檔案逾保存年限銷毀」或「與毗連之地號皆為自古使用迄今」等語，即推認系爭土地為「原有山地保留地」。

而上訴人於82年11月24日簽署讓渡契約書時，是否知悉系爭土地劃編為原住民保留地，亦與劃編程序是否合法無關。

再觀被上訴人108年10月8日、輔助參加人東勢地政事務所108年10月16日、輔助參加人臺中市和平區公所（下稱輔助參加人和平區公所）108年9月25日等回函，均無從證明系爭土地在山地保留地總登記前，有經地籍調查，造具地籍清冊，並以聲請書、囑託登記清冊、統計表囑託當地地政機關辦理登記等情，但原判決未盡調查證據義務並敘明理由，復未調查上訴人聲請調查之證據，僅憑輔助參加人東勢地政事務所於84年間函請和平鄉公所查明確認，再依據該鄉公所檢送之山地保留地調查清冊，於登記簿上補蓋戳記，復以該調查清冊記載現使用人為吳春達、吳傳達2人，並對照土地讓渡契約書記載：甲方（指上訴人）現有土地係以吳傳達之名，向臺灣省政府民政廳承租之山地保留地，即認定系爭土地為「原有山地保留地」或「經依規定劃編、增編為原住民保留地」，則原判決理由不備，且未盡調查義務，及認定事實違背論理法則、經驗法則等違背法令情事。

（三）原判決縱認提起本件確認訴訟無法達到目的，似有認為應追加或變更提起撤銷訴訟或一般給付之訴之補充性，亦應依法為適當之闡明，使上訴人為正確聲明以達起訴目的，卻未為之，有不適用行政訴訟法第125條第3項之違法。

原住民保留地之劃編，其法律性質屬行政處分中「一般處分」（參最高法院96年度台上字第1068號判決意旨），依行政程序法第100條第2項規定，需公告或刊登於政府公報或新聞紙方生效力。

上訴人自50年前已於系爭土地上耕作，為系爭土地上之利害關係人，原判決未調查和平鄉公所將系爭土地劃編為原住民保留地之行為，有無經合法公告或刊登，逕認系爭土地劃編為原住民保留地為上訴人所知悉，進而推論訴願救濟期間已過，有調查未盡之違法。

五、本院查：

（一）確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起，行政訴訟法第6條第1項所明定。

故確認訴訟之標的應為公法上法律關係；

另所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告在公法上之法律關係存否不明確，致其在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險，能以確認判決將之除去者而言。

若縱經法院判決確認，亦不能除去其危險狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。

（二）原住民保留地之淵源：⒈國家為保障原住民的權益，安定原住民生活，發展原住民經濟，特別劃了24萬多公頃國有土地，提供原住民使用，其沿革歷經清朝雍正時期、清朝嘉慶時期、日人在臺時期，及至臺灣光復以後，沿習日本人舊有之土地制度和管理的範圍；

於36年將這些土地定名為「山地保留地」，37年臺灣省政府訂定「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」作為管理的法規依據，49年將前述辦法修正為「臺灣省山地保留地管理辦法」（上述辦法又於55年及63年兩次修正），79年修改「山地保留地」名稱為「山胞保留地」，並由行政院訂定「山胞保留地開發管理辦法」，83年將「山胞保留地」名稱修改為「原住民保留地」，前述辦法名稱同時修正為「原住民保留地開發管理辦法」。

⒉增編原住民保留地：原住民人口逐年增加，原分配給原住民使用的耕地（農地及林地），不足維持其基本生活，不利原住民族「整體」發展空間及原住民族經濟發展，因而針對原來已有原住民保留地的鄉（鎮、市、區）或花蓮、臺東地區的平地原住民，所提出的增編，經過勘查確定的土地為增編的實施地區，並訂頒「原住民使用原住民保留地以外公有土地預定增編原住民保留地會勘處理原則」和工作計畫，辦理增編土地面積16,999公頃。

⒊劃編原住民保留地：臺灣光復以來，平地原住民居住的鄉（鎮、市）均未劃設原住民保留地，而平地原住民居住的建地，多屬於公有土地，必須向土地管理機關承租或承購。

為因應整體社會生活品質的提升，原住民有增加土地面積的需求，以發展原住民族經濟，因而對於平地原住民居住使用公有土地範圍內的建築用地，依規定得劃編為保留地，並訂頒「臺灣省原住民原居住使用公有土地劃編原住民保留地要點」和作業計劃，辦理劃編面積285公頃。

（三）原住民保留地開發管理辦法第1條規定：「本辦法依山坡地保育利用條例第37條第6項規定訂定之。」

第2條規定：「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為原住民族委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

（第2項）有關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。

（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」

第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」

第4條規定：「（第1項）本辦法所稱原住民，指山地原住民及平地原住民。

（第2項）前項原住民身分之認定，依原住民身分法之規定。」

第5條規定：「（第1項）原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；

其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。

（第2項）已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。」

至於原住民保留地之土地管理、土地開發、利用及保育、林產物管理等，則分別規定於同辦法第2章至第4章。

又原住民保留地開發管理辦法之前身，即79年3月26日發布之山胞保留地開發管理辦法，亦為類似之規定，其中第5條規定：「（第1項）山胞保留地之總登記，由省（市）政府民政廳（局）囑託土地所在地之市縣地政機關為之，其所有權人欄登記為中華民國，管理機關為省（市）政府民政廳（局），並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明山胞保留地。

（第2項）已完成總登記經增編為山胞保留地之公有土地，由省（市）政府民政廳（局）會同原土地管理機關囑託當地登記機關辦理管理機關變更登記為省（市）政府民政廳（局），並依前項規定註明山胞保留地。」

而在此之前之55年1月5日修正公布之臺灣省山地保留地管理辦法第2條則規定：「本辦法所稱山地保留地，係指本府為保障山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地而言。」

第3條規定：「本辦法所稱山地人民，係指居住山地行政區域內而其本人或父系尊親屬在本省光復前戶籍簿種族欄記載為高砂族或其各族名稱者而言。

父為入贅者，從其母系。」

第6條規定：「山地保留地在辦理土地總登記之前，山地人民有無償使用收益之權，除本辦法另有規定外，不得將所使用之土地及其地上建築改良物或其權利作為典賣、質押、交換、贈與、租賃、售賣青苗及與平地人民合夥經營之標的。

……」第15條規定：「山地保留地所有權之登記，由民政廳囑託各縣政府為之，其所有權人欄註明中華民國(山地保留地)，管理機關臺灣省政府民政廳。」

第34條規定：「（第1項）平地人民非經呈准不得使用山地保留地。

但在本辦法公布前已向鄉公所租用者，得繼續承租，並應實施必要之水土保持處理。

其租用期限為6年。

（第2項）平地人民在山地鄉內設有戶籍者，得租用自住之建築用地。

……」故依上述規定及原住民保留地之歷史淵源觀之，不論是沿習日本人舊有土地制度和管理範圍而推行原住民行政所保留之原有山地保留地，或後來經依規定劃編、增編供原住民使用之保留地，其係以法制建構下之國有或公有土地予以保留或增編、劃編。

（四）上訴人不具原住民身分，又系爭土地之母地號○○段165地號係於58年11月4日辦理總登記，所有權人「中華民國」，管理者「臺灣省政府民政廳」，後再經分割出系爭共4筆土地，復經輔助參加人東勢地政事務所於84年間函請和平鄉公所查明確認無誤後，再依據該鄉公所檢送之山地保留地調查清冊於土地登記簿上補蓋戳記，其後再因政府組織調整及法令變動，依序變更管理者為「臺灣省政府原住民事務委員會」及被上訴人。

而上訴人僅係單純之系爭土地占有人，未曾與被上訴人及其前管理機關之間成立任何有關承租權、無償使用權或設定耕作權、地上權、農育權等法律關係；

另據山地保留地調查清冊原填載現使用人為吳春達、吳傳達2人，並上訴人與訴外人王志忠於82年11月24日就系爭土地簽訂之土地讓渡書記載：甲方（指上訴人）現有土地係以吳傳達之名，向臺灣省政府民政廳承租之山地保留地等事實，業據原判決依據卷附系爭土地登記簿謄本（原審卷第53至63頁、第94至100頁、第129至133頁、第179至180頁、第245至252頁）、輔助參加人臺中市和平區公所108年9月25日和平區土字第1080018186號函（原審卷第227至229頁）、被上訴人108年10月8日原民土字第1080060231號函（原審卷第243至244頁）、輔助參加人東勢地政事務所84年10月21日八四中東地一字第7346號函及同年12月26日八四中東地一字第8895號函（原審卷第315至319頁）、和平鄉公所85年1月18日八四和鄉建字第14032號函（原審卷第321頁）、山地保留地調查清冊（平等村○○段共一冊第一冊編號9部分）、土地讓渡契約書（原審卷第231頁、第159頁）等證據所認定，且為兩造所不爭。

因此，系爭土地為國有土地保留予原住民使用，並以被上訴人任管理機關，乃國家為遂行其任務而為國有財產之支配，及依法令所為管理權限之劃分，上訴人占有系爭國有土地使用之事實，不因系爭土地為原住民保留地而改變；

而上訴人有無占有系爭土地之合法權源，亦非藉由本件確認系爭土地為非原住民保留地可達成。

即便上訴人主張系爭土地如非原住民保留地，其即可依國有財產法第46條第1項、放領辦法第3條第1項第6款及放租辦法第3條第1項第1款規定等承領或承租系爭土地，惟「國有耕地得提供為放租或放領之用；

其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」

為國有財產法第46條第1項所規定。

而據此訂定之放租辦法第3條第1項第1款規定：「下列各款國有耕地不予放租：一、原住民保留地。」

放領辦法第3條第1項第6款規定：「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地，但有左列情形之一者，不予放領。

……六、為原住民保留地。」

可知並非所有之國有耕地，管理機關一經人民申請皆應准許放租放領；

至於放租辦法第3條第1項第1款、放領辦法第3條第1項第6款，僅在規定國有耕地若係原住民保留地時，不得放租、放領，然非即得逕為反面解釋，謂若非原住民保留地之國有耕地一經人民申請即必與其成立放租、放領之法律關係。

上訴人並無法執上開規定，主張國有耕地之管理機關必將系爭土地放租或放領予其等之義務，因而使其享有系爭土地承租或承領之請求權。

換言之，系爭土地如為非原住民保留地之一般國有土地，是否放領、放租予上訴人，均待主管機關審認相關要件後定之，如其遭否准而有權利或法律上利益受侵害，該侵害亦非透過本件確認系爭土地非原住民保留地可得排除。

原判決以上訴人無法透過本件確認訴訟達到所謂其可依國有財產法第46條第1項、放領辦法第3條第1項第6款及放租辦法第3條第1項第1款規定承租或承領之目的，亦無從據以排除目前被上訴人向其提起之請求返還系爭土地及不當得利之民事訴訟之危險，而認上訴人提起本件確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在之訴，無確認利益，並無違誤。

又原判決依據前引證據資料，並已詳述其認定系爭土地為原住民保留地之理由如前所述，核與卷證資料相符，亦與經驗法則及論理法則無違。

至於原判決於描述系爭土地成為原住民保留地之淵源，縱以劃編一詞稱之，僅係未精確涵攝原住民保留地開發管理辦法第3條規定之原住民保留地類型，難謂判決理由矛盾。

至於本院102年度判字第233號判決之個案事實與本件不同，且本件原判決亦非憑該案所謂之「暫行管理清冊影本」認定事實，而係綜合相關事證認定事實，上訴人援引該判決指摘原判決未盡調查證據義務，並無可採。

（五）依55年發布之臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項（下稱應行注意事項）第4點規定：「山地保留地辦理聲請囑託登記，依左列規定辦理：㈠由管理機關省民政廳依本省山地保留地管理辦法第15條規定，委由當地地政機關代為依照民政廳（36）申篠民地甲字第261號代電規定填造囑託登記『聲請書』，並造具『囑託登記清冊』『統計表』一式四份，送經管理機關核蓋印信後，囑託當地地政機關辦理之。

㈡地政機關接受前項登記聲請書後，……逐項詳為列明公告2個月……。

㈢在公告期間內土地權利關係人提出異議時，地政機關應將是項案件以最迅速方式依法處理。」

本件依原判決確定之事實，系爭原住民保留地之總登記，係依55年1月5日修正公布之臺灣省山地保留地管理辦法第15條規定辦理，則土地權利關係人如有異議，應依上述應行注意事項在公告期間內提出異議；

而上訴人僅為單純之土地占有人，僅有事實上利益，而無權利或法律上利益；

且依上訴人82年11月24日與訴外人王志忠簽訂之土地讓渡書內容，足認上訴人當時即已知悉系爭土地為山地保留地，業據原判決依證據認定甚詳，距今已達27年，亦超過法定訴願期間。

又國有財產法第46條第1項、放領辦法第3條第1項第6款及放租辦法第3條第1項第1款等規定，不足作為上訴人請求註銷系爭土地登記簿補蓋原住民保留地戳記之請求權依據，故原審即使闡明上訴人轉換訴訟類型為撤銷訴訟或一般給付訴訟，亦與判決之結果無影響，原判決仍應予維持。

（六）綜上所述，上訴人以前詞主張其有提起本件一般確認訴訟之確認利益；

及原判決有關系爭土地為原住民保留地之認定，有未依職權調查證據、判決理由不備、理由矛盾、認定事實違背論理法則、經驗法則等違背法令情事，且原判決有未闡明上訴人轉換訴訟類型之違法，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 妙 黛
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 簡 慧 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 劉 柏 君