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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第642號
上 訴 人 行政院原子能委員會
代 表 人 謝曉星
訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師
邱馨嫻 律師
輔助參加人 經濟部
代 表 人 王美花
訴訟代理人 李文欽
被 上訴 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 吳文琳 律師
上列當事人間放射性物料管理法事件，上訴人對於中華民國108年4月11日臺北高等行政法院106年度訴字第1242號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、輔助參加人（下稱參加人）之代表人由沈榮津變更為王美花，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人為低放射性廢棄物產生者，亦為參加人依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（下稱選址條例），會商上訴人後所指定之低放射性廢棄物處置設施選址作業者（下稱選址作業者）。
被上訴人前依放射性物料管理法（下稱物管法）第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向上訴人提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」（下稱最終處置計畫），經上訴人於民國101年5月4日核定。
嗣上訴人執行低放射性廢棄物最終處置計畫專案檢查，認被上訴人涉有未依物管法第29條第1項後段規定之計畫時程切實推動最終處置計畫，並具可歸責性，乃依物管法第37條規定，以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1千萬元。
被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
經原審以106年度訴字第1242號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。
上訴人不服，乃提起上訴。
三、被上訴人之起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述，均引用原判決所載。
四、原審所為上訴人敗訴之判決，係略以：㈠依據選址條例，低放射性廢棄物最終處置設施場址之設置，可區分為⒈設處置設施場址選擇小組、⒉公告及核定選址計畫、⒊公告潛在場址及自願場址提出申請、⒋公告建議候選場址、⒌辦理地方性公民投票、⒍實施環境影響評估及審查、⒎核定場址、⒏土地取得等8個階段，各有相應條文加以規範，最終處置計畫亦載明各階段應辦理單位及應辦理事項。
對照最終處置計畫，現行選址作業已進行至建議候選場址公告（101年7月3日）後，應辦理地方性公民投票之階段，被上訴人於本階段應負擔之行政法上義務為何，以及是否未予執行，自應以此階段所涉法律與最終處置計畫內容觀察。
而選址條例關於公民投票階段之規定，由其立法過程可知，行政部門就候選場址之決定，原採取由主辦機關即參加人逕為核定之立場，惟現行具有公民投票程序之選址條例第11條，乃立法院自行提案並修正通過；
又依據立法院科技及資訊、經濟及能源兩委員會之聯席審查報告，該決定候選場址之公民投票係強制性公民投票，而依選址條例第11條第3項準用公民投票法（下稱公投法）第3條第2項之規定，即地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府，再依公投法第27條準用同法第17條至第24條規定，公投案之公告、公投票之印製、投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、公投公報之編印、投票、開票及有效票、無效票之認定等事項，均屬主管機關即該管地方政府所應辦理者，並無隻字提及選址作業者即被上訴人所應辦理之事項。
另一方面，最終處置計畫之表4.1，針對「辦理地方性公民投票階段」乃記載辦理單位：建議候選場址所在縣市；
而於時程規劃章節中，關於「辦理地方性公民投票」復陳明「……選址主辦機關（指參加人）將洽商建議候選場址所在地方政府接受委託辦理選址公投……」，則於選址時程之公投階段，實難認被上訴人負擔何行政法上義務。
㈡最終處置計畫既然有各計畫時程之劃分，各時程階段且針對不同機關有相應且不同之應行任務要求，就低放射性廢棄物最終處置設施之選址作業而言，於「辦理地方性公民投票階段」，其應行作為乃「地方政府」辦理「公民投票」，被上訴人雖係國內最主要電力供應者，究僅屬參加人轄下之國營事業，依法並無任何監督地方行政主體或辦理公投之權責，遑論避免或阻止拒辦公投之情形發生；
且選址條例之公投條款乃立法部門自行增訂，而曾經主導修法要求須辦理公投以「避免政府不當決定，引發不必要的抗爭衝突」之相關地方政府民選首長，事後仍拒絕辦理公投，尚不能歸咎被上訴人有何危險之前行為。
國內放射性廢棄物最主要係由營運核能發電之被上訴人產出，應承擔放射性廢棄物之最終處置責任，然被上訴人作為對「危險源」即放射性廢棄物有支配力之人，所承擔之責任應指該廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置而言，場址之選定雖仍屬最終處置計畫之部分，惟因此即謂被上訴人應就第三人（如臺東縣政府）之不作為負法律責任，已逾越「保證人地位」之射程範圍。
況被上訴人既非能源政策之制定者，核能發電所支持之經濟發展成果復為全民共享，僅以最終處置計畫時程耽誤之客觀事實，即就被上訴人無法掌控之事究責，亦悖於有義務違反始有處罰之基本原則，故上訴人以被上訴人未能投入充足資源（包含人力、組織配置，預算執行等），認被上訴人有未依最終處置計畫時程切實推動等情，並不足採。
㈢原處分所指述之行為時，建議候選場址已經公告，選址條例之主辦機關即參加人且已函請建議候選場址所在之地方行政主體即臺東縣與金門縣辦理公投，則依選址條例第11條暨所應準用之公投法規定，於此「辦理地方性公民投票階段」，負有行政法上義務者，實為地方性公投之主管機關即臺東縣政府與金門縣政府，而該兩地方行政主體之拒絕配合辦理公投，不能認係被上訴人違反行政法上義務。
上訴人雖認臺東縣政府與金門縣政府所以不辦理公投乃因被上訴人之不作為所致，然被上訴人既無地方政府之監督權責，對於地方政府之拒絕辦理公投，亦難認有何危險前行為，自不能以其未能掌控之客觀情勢，即認係因被上訴人未能投入充足資源，並評價認定其違反物管法第29條第1項之行政法上義務。
從而上訴人依物管法第37條規定，以原處分處被上訴人1千萬元罰鍰，於法有違等由，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。
且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。
又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。
故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如未調查、審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
㈡物管法第29條第1項規定：「放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；
產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。
其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。」
第37條規定：「……未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰。
」及同法施行細則第36條規定：「（第1項）本法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；
每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成果。
（第2項）低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」
準此，被上訴人前依物管法第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向上訴人提出最終處置計畫，經上訴人於101年5月4日核定後，即應依核定後之最終處置計畫之「計畫時程」，切實推動並執行；
否則，上訴人應依物管法第37條規定，對被上訴人裁處罰鍰。
而物管法第29條第1項規定「最終處置計畫應依計畫時程切實推動」，所稱「計畫時程」至少應包括：「一、期程：如年度、短期、中期、長期計畫（或規劃期、推動期、興建期、完工期）。
二、為達成各期程所需之期間。
三、各期程之工作目標、工作重點、工作內容、修正及反饋」；
同項所稱「切實推動」指「依最終處置計畫時程完成應執行事項，且品質及成效不致影響計畫之推動」而言，業經上訴人101年1月5日會物字第1010000115號令釋（下稱上訴人101年令釋）在案，核屬上訴人本於職權就其主管法令所為之釋示，以闡明法規原意，並未逾越母法規定範圍，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。
㈢經查，原判決係以原處分所指述之行為時（即105年3月），建議候選場址已經公告，選址條例之主辦機關即參加人且已函請建議候選場址所在之地方政府辦理公投，該地方政府之拒絕配合辦理公投，不能認係被上訴人違反行政法上義務，上訴人雖認地方政府所以不辦理公投乃因被上訴人之不作為所致，然被上訴人既無地方政府之監督權責，對地方政府之拒絕辦理公投，亦難認有何危險前行為，不能以其未能掌控之客觀情勢，即認係因被上訴人未能投入充足資源，並評價認定其違反物管法第29條第1項之行政法上義務為由，爰認上訴人依物管法第37條規定，以原處分處被上訴人1千萬元罰鍰，於法有違，而撤銷訴願決定及原處分，固非全然無見。
惟查：⒈依原處分之事實欄記載：「……受處分人查有以下違反放射性物料管理法相關事項：1.依『放射性物料管理法』第29條第1項後段及其施行細則第36條第1項，……。
另依放射性物料管理法第37條……。
2.次依『低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例』第2條及第6條規定，……。
3.復依據本會101年5月4日核定之『低放射性廢棄物最終處置計畫書』（修訂二版）之時程規劃，受處分人預訂於105年3月完成公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，惟受處分人未能如期完成。
4.案經本會執行低放射性廢棄物最終處置專案檢查發現，受處分人於104年5月29日將台東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工已不符合『低放射性廢棄物最終處置計畫書』（修訂二版）第十一章及第十二章第七節規劃。
5.受處分人執行低放射性廢棄物最終處置計畫再三延宕，經監察院86年5月27日、98年3月11日及101年9月20日三度糾正在案，仍未能有效改善。
6.綜上，受處分人顯未依低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）切實執行低放射性廢棄物最終處置計畫，巳該當放射性物料管理法第37條未依同法第29條第1項後段規定之計畫時程切實推動最終處置計畫之構成要件，並具可歸責性。」
等語，暨依原處分之「理由及法令依據」欄記載：「1.依『放射性物料管理法』第29條第1項……。
2.依『放射性物料管理法』第49條……。
3.依『放射性物料管理法施行細則』第36條第1項……。
4.依『低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例』第2條……。
5.依『低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例』第6條……。
6.依『放射性物料管理法』第37條……。
7.受處分人依法既負有執行低放射性廢棄物最終處置計畫之義務，又身為執行低放射性廢棄物最終處置設施場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作之選址作業者，本應如期完成低放射性廢棄物最終處置計畫之公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，惟查受處分人除了負責低放射性廢棄物最終處置計畫人力相較於歐、美、日等處置專責機構人力明顯不足，不利於推動低放射性廢棄物最終處置計畫外，另應依計畫書於各營業區處設置溝通小組，以利與當地居民就選址作業進行宣傳與溝通，然受處分人竟於104年5月29日解除台東區處溝通小組之編制，違反前揭計畫書之內容，造成與台東縣當地地方政府及民眾溝通不利、宣傳效果不彰，無法獲得台東地方民眾之普遍的認同及支持，也影響台東縣政府辦理地方公投的意願，導致後續應辦理之事項無法依計畫如期完成，對此結果受處分人負有不可迴避之責任。
受處分人於本案陳述意見所稱，其對於違反放射性物料管理法第29條第1項後段無故意或過失，亦無可歸責性之主張及理由，經本會審酌結果，核不足採。
8.綜上，受處分人依法應執行，能執行，卻未能切實依前揭計畫執行，已該當放射性物料管理法第37條未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，應處新臺幣1,000萬元以上5,000萬元以下罰鍰規定，爰裁處如主旨之罰鍰。」
等語，堪認上訴人係以被上訴人為最終處置計畫之執行者及選址作業者，惟其除了負責最終處置計畫人力明顯不足外，竟於104年5月29日解除臺東區處溝通小組編制，違反最終處置計畫第11章及第12章第7節之規劃內容，造成與地方政府及民眾溝通不利、宣傳效果不彰，無法獲得地方民眾之普遍認同及支持，影響地方政府辦理地方公投意願，導致後續應辦理之實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，均無法如期於105年3月完成，而具可歸責性為由，乃據此裁罰被上訴人（至原處分「事實欄」5.之監察院三度糾正〈原處分將監察院85年9月23日糾正，誤植為86年5月27日糾正，見原審卷二第82至116頁〉，似非屬上訴人認為被上訴人有未依物管法第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫之違規行為內容）。
則原判決逕以地方政府未辦理公投不得歸責被上訴人為由而撤銷訴願決定及原處分，尚有未洽。
⒉準此，依上訴人101年令釋，被上訴人為了達成最終處置計畫中之「公民投票選出候選場址」「實施環境調查與環境影響評估」及「核定場址及投資計畫」等任務（期程）（下稱系爭任務）中，關於所需民眾溝通之期間、工作目標、工作重點、工作內容、修正及反饋等應予完成執行之事項，並其品質及成效是否影響計畫時程之切實推動，即有究明之必要。
查依最終處置計畫第9章「時程規劃」之圖9.1「低放射性廢棄物最終處置場開發計畫預定時程」（原審卷一第273頁），雖劃記系爭任務之預定完成期間，約為105年3月，然亦載有「註2：遵照原能會審查意見縮減為17個月為規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整。」
「註3：條例未規定公民投票完成至候選場址核定之期限，公投結果若有二個以上候選場址，經濟部核定時間暫以2個月估計。」
及「註4：行政院核定場址所需時間，條例亦未規定，暫以0.5個月估計」之註記，則原處分所指系爭任務之計畫時程「105年3月」是否屬不可變動之期間？並非無疑。
但查，上述圖9.1就「民眾溝通」之任務，係規劃自96年下半年至110年期間推動執行，亦即在推動執行系爭任務期間內，被上訴人係負有「民眾溝通」任務（選址條例第6條第2項亦明定選址作業者應執行公眾溝通工作）；
而最終處置計畫第11章「計畫管理（含圖11.1之選址作業督導會報架構、表11.1之場址設置相關工作各部門分工表、表11.2之溝通宣導工作各組織分工表）」，已明確規劃其組織架構與管理、人力規劃、計畫管制查核點、品質作業、經費需求及分工等；
且最終處置計畫第12章「民眾溝通（含圖12.1之溝通工作流程）」第7節，亦明定「推動地方公投同意之溝通作業」（原審卷一第274至294頁）；
從而原處分以被上訴人「負責最終處置計畫人力明顯不足」及「解除台東區處溝通小組編制」而違反最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，導致影響系爭任務之計畫時程之切實推動執行等情，是否屬實？涉及被上訴人上述行為是否構成物管法第29條第1項後段規定之違章，以及上訴人得否依同法第37條規定予以裁罰之判斷，自有調查事實及證據之必要，惟原審就此並未調查、審酌，亦未說明上訴人就此所為之主張及舉證有何不足採之理由，原判決自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及判決不備理由之違法。
上訴意旨執此指摘原判決違誤，即非無據。
㈣綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
書記官 莊 子 誼
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