最高行政法院行政-TPAA,109,判,674,20201230,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第674號
上 訴 人 楊朝榮
訴訟代理人 蘇志倫 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月14日臺北高等行政法院108年度訴字第53號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：㈠上訴人所有臺北市○○區○○街000巷00號1樓建築物（下稱系爭建物），係位於臺北市都市計畫土地使用分區之第3種住宅區，經臺北市商業處（下稱商業處）於民國101年10月4日派員稽查，查得訴外人品豐鮮食有限公司（下稱品豐公司）於該址經營蔬果批發業，違反都市計畫法等規定，移請被上訴人處理，經臺北市政府以其違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及行為時（下同）臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以101年12月11日府授都建字第10171314900號函，裁處品豐公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期文到次日起3個月內停止違規使用，屆期未停止違規使用者，將再處違規使用人及建築物所有權人各10萬元罰鍰（下稱101年前處分），該函同時副知上訴人。

㈡嗣商業處接獲民眾檢舉，於106年11月22日派員稽查，發現品豐公司仍於第3種住宅區之系爭建物經營蔬果批發業，移請被上訴人處理，經被上訴人審認違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，依都市計畫法第79條第1項、裁處時（即107年4月19日修正發布，下同）臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序（下稱查處作業程序）第3類第2階段規定，以107年6月20日北市都築字第10736027104號函（下稱系爭函）檢送同日北市都築字第10736027103號裁處書（下稱原處分），處上訴人10萬元罰鍰，並限期文到次日起1個月內停止違規使用。

上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不受理系爭函部分，並駁回關於原處分部分之訴願。

上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：原處分及此部分訴願決定均撤銷；

被上訴人應返還上訴人依原處分繳納予被上訴人之10萬元。

嗣經原審108年度訴字第53號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人在原審之訴，係略以：㈠商業處接獲民眾檢舉，於106年11月22日派員稽查，發現現場為品豐公司（負責人為張環麟）營業使用，設有大型冷凍櫃1個，內置馬鈴薯、生薑等農產品，另現場置有各式馬鈴薯、生薑、洋蔥等，有2名工作人員正作業中，每40個洋蔥包裝1包，其上標有臺北農產運銷股份有限公司（下稱臺北農產運銷公司）品名等，品豐公司員工表示貨物係由南部運來，在該處整理、包裝後，再運至臺北農產運銷公司。

商業處函詢臺北農產運銷公司有關其與品豐公司之交易型態，該公司表示品豐公司為其蔬果供應協力廠商之一，可知品豐公司為自己販售之蔬果從事整理及分裝業務，參諸經濟部商業司103年12月3日經商六字第10300715810號函（下稱商業司103年12月3日函）意旨，即屬蔬果批發業務。

則被上訴人依前述稽查及函詢結果，認定品豐公司在系爭建物經營「農產品批發業（果菜批發業）」，非屬臺北市都市計畫第3種住宅區內得允許使用及附條件允許使用之項目，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款、臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第2階段規定，以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元，並限期令其停止違規使用，自有所據，於法並無不合。

㈡都市計畫法第79條第1項關於違反都市計畫範圍空間管制規範者，係對此等狀態維護有支配管領可能之人，即土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等為責任主體；

而同條後段有關採行恢復原狀之強制執行性措施所生費用，也定由此等對物之狀態有支配管領力之人負擔，非單由從事違法使用之行為人為責任之主體或費用負擔對象。

然都市計畫主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件，訂有查處作業程序，在第3類情形，第1階段處違規使用人6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用；

第2階段，如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，則處違規使用人及建築物所有權人各10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰，符合都市計畫法立法目的。

上訴人雖非違規之行為人，然為系爭建物之所有權人，仍屬對於都市計畫之使用狀態維護有支配管領可能之責任主體。

被上訴人於101年10月間查獲系爭建物違反都市計畫法第79條規定使用時，被上訴人僅處罰行為人品豐公司，但已副知系爭建物所有權人即上訴人。

上訴人受通知後仍將系爭建物出租而未加查證，即繼續提供系爭建物予品豐公司從事蔬果批發使用，自有應注意、能注意而不注意之過失。

且品豐公司係第2次遭查獲有違規行為，顯見主管機關如僅對行為人處罰，尚不足以達成都市計畫法使用分區管制之目的，是被上訴人於本件查獲違規行為，除處罰行為人品豐公司外，復以系爭建物所有權人即上訴人為受處分人而予裁罰，以達監督土地建物合法使用之目的，已具備充分、合理及適當之理由，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事等語，為其論據。

四、本院查：㈠都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。

（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」

第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」

第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

而臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。

……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」

是被上訴人據此，有都市計畫法第79條之處分權限。

㈡臺北市依據都市計畫法第85條授權、100年7月22日修正公布之臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」

又臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定臺北市土地使用分區管制自治條例，其第4條第4款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第3種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」

第5條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……39、第40組：農產品批發業。

（第2項）前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」

第8條規定：「在第3種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用……（12）第49組：農藝及園藝業。

二、附條件允許使用：……（19）第51組：公害最輕微之工業。」

可知，臺北市都市計畫範圍之第3種住宅區內得允許使用及附條件允許使用之情形，不包括農產品批發業。

違反上開規定之管制，於第3種住宅區內為農產品批發業之使用時，依都市計畫法第79條第1項規定，其處罰對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對土地或建築物所有權人處罰；

惟倘對行為人為處罰，仍不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，自許主管機關對土地或建築物所有權人處罰。

㈢臺北市政府本於該市都市計畫法之主管機關地位，為協助所屬機關行使法律授與之裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規階段而訂定查處作業程序。

查處作業程序有關第3類「分類：其他（非屬於第1類或第2類者）」規定：「第1階段：處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用，並副知建築物（或土地）所有權人。」

「第2階段：如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，處違規使用人及建築物（或土地）所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。

……」並於備註欄記載：「⒈裁處對象：第1階段函發裁處違規使用人，並副知建築物（或土地）所有權人；

第2階段、第3階段函發裁處違規使用人及建築物（或土地）所有權人，兩者分別裁處。

……⒊依本作業程序裁處後，違規行為經權責機關通報改善完成，並經都發局簽報結案者，再遭查獲違規行為，逕依第1階段裁處。

……」核未牴觸都市計畫法規範目的，被上訴人辦理相關案件，應可適用。

㈣事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

經查，原審係依系爭建物之土地使用分區圖、商業處101年10月5日函附同年月4日商業稽查紀錄表、101年前處分、上訴人收受101年前處分之送達證書、商業處106年11月22日協助營業態樣認定訪視表、臺北農產運銷公司106年12月22日營物字第1060004692號函、商業處107年3月29日北市商三字第10732255200號函及107年6月5日北市商三字第1076010320號函等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：商業處接獲民眾檢舉，於106年11月22日派員稽查，發現系爭建物現場為品豐公司（負責人為張環麟）營業使用，設有大型冷凍櫃1個，內置馬鈴薯、生薑等，另現場置有各式馬鈴薯、生薑、洋蔥等，有2名工作人員正作業中，每40個洋蔥包裝1包，其上標有臺北農產運銷公司品名等，品豐公司員工表示貨物係由南部運來，在該處整理、包裝後，再運至臺北農產運銷公司等情，又經臺北農產運銷公司函復商業處表示品豐公司為該公司蔬果供應協力廠商之一，主要供應包裝好之進口洋蔥、九層塔及進口馬鈴薯等商品等情，商業處因認品豐公司為自己販售之蔬果從事整理及分裝業務而屬蔬果批發業務，從而被上訴人依前述稽查及函詢結果，認定品豐公司在系爭建物經營農產品批發業（蔬果批發業），非屬系爭建物（第3種住宅區）得允許使用及附條件允許使用之項目，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款、臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，且101年前處分以品豐公司從事蔬果批發業而違反都市計畫法等相關規定予以處分品豐公司時，亦已副知上訴人，惟上訴人仍繼續以其所有系爭建物供品豐公司從事蔬果批發使用，顯見如僅對品豐公司處罰，不足以達成都市計畫法使用分區管制之目的，是被上訴人於本件查獲違規行為時，除處罰行為人品豐公司外，復以系爭建物所有權人即上訴人為受處分人，依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第2階段規定，以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元及限期命停止違規使用，並無違誤，亦無裁量違法情事等語，已詳述得心證之理由，復就上訴人主張：系爭建物之使用人品豐公司僅作蔬菜類之整理、清洗及包裝而未為蔬果批發，無妨礙居住寧靜、安全及衛生，亦無使用人不明或不得處罰使用人之情形，被上訴人未區分行為責任、狀態責任即選擇裁罰上訴人，為無必要性之違法裁量等節，何以不足採取，分別予以論駁甚明，核與卷內證據相符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備、理由矛盾情事，原判決據以維持原處分，依上開說明，並無不合。

上訴人就原判決已詳為論駁之事項，復執陳詞主張傳喚系爭建物之鄰居以及通知品豐公司參加訴訟以查明事實等語，惟品豐公司確實於系爭建物從事農產品批發業（蔬果批發業），除了有商業處106年11月22日協助營業態樣認定訪視表外，復經臺北農產運銷公司106年12月22日函復商業處上情屬實，則原審認定本件事證明確而未准上訴人上述請求，即難遽指其為違法。

上訴意旨無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。

㈤查如前述，品豐公司於101年間從事蔬果批發業，違反都市計畫法等相關規定，而遭臺北市政府以101年前處分裁罰品豐公司時，已副知上訴人，惟上訴人繼續以其所有系爭建物供品豐公司從事蔬果批發使用，而未依101年前處分改善，則原審認上訴人對此違規使用，已有過失，並無違誤，且此亦不以被上訴人稽查頻率之多寡而異其處罰，且依卷附資料，亦查無品豐公司101年間違規行為經通報改善完成，並經被上訴人簽報結案之情形，被上訴人自無從依查處作業程序備註欄⒊而逕依第1階段之規定裁處，又依都市計畫法第79條第1項前段規定，對建築物所有權人予以處罰，並不以先勒令停止使用而未遵行始得處罰之，是被上訴人以本件違規行為事實，客觀上明白足以確認，除了處罰行為人品豐公司外，復以原處分對系爭建物所有權人即上訴人為處罰，係為達成都市計畫法使用分區管制之目的，核無違誤。

上訴意旨主張：品豐公司101年間第1次遭裁罰至107年間第2次遭裁罰，已相差6年餘，期間品豐公司未再經查獲違規使用，足證上訴人已善盡並履行督促改善之義務，就本件違規行為，並無故意或過失，原處分混淆行政罰法第14條行政罰共犯與行為責任、狀態責任之區別而屬違法裁量，且有未適用查處作業程序、違反都市計畫法之授權目的、比例原則、平等原則、行政自我拘束原則及行政程序法第102條之違法，暨原判決理由不備之違誤等語，所訴均無足採。

㈥商業司103年12月3日函，係就有關從事蔬果整理及分裝業務歸碼疑義所為對商業處之答復。

商業處參諸上開復函，詢據臺北農產運銷公司106年12月22日營物字第1060004692號函復內容，本諸職權審認品豐公司之實際經營情形，而認品豐公司於系爭建物之蔬菜係銷售予臺北農產運銷公司，尚非僅代為整理包裝，屬經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之蔬果批發業，且與財政部稅務入口網之該公司營業項目蔬菜批發及水果批發一致。

從而，被上訴人據此認品豐公司在系爭建物經營農產品批發業（蔬果批發業），非屬系爭建物（第3種住宅區）得允許使用及附條件允許使用之項目，即無不洽。

上訴意旨指摘被上訴人遽認品豐公司在系爭建物所從事者乃蔬果批發業，稍嫌速斷乙節，係其主觀之歧異見解，委無可採。

㈦綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。

上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
書記官 莊 子 誼