最高行政法院行政-TPAA,109,判,675,20201230,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第675號
上 訴 人 馬逢禧

訴訟代理人 陳瑋博 律師
被 上訴 人 財政部

代 表 人 蘇建榮
訴訟代理人 黃旭田 律師
賴秉詳 律師
陳姿穎 律師
上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國108年10月23日臺北高等行政法院107年度訴字第1712號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人係臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土銀）退休人員，於民國106年1月16日退休生效，依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第17條第1項第1款規定核計支領一次退休金，並依被上訴人96年12月11日台財庫字第09601013320號函（下稱被上訴人96年12月11日函）頒之「財政部所屬公營銀行員工13％優惠存款改進方案」（下稱原優存改進方案）辦理優惠存款事宜。

嗣因「2017年國家年金改革方案」重點中，為處理年金制度所存在不合理之設計，將被上訴人所屬國營銀行享有13％員工優惠存款，列為應與年金制度一併檢討改進之對象，故被上訴人以107年6月29日台財庫字第10700624450號函（下稱系爭函）請所屬國營銀行，依據行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核定之「財政部所屬國營銀行員工優惠存款改革方案」（下稱新優存改革方案）辦理員工優惠存款事宜，經土銀以107年7月2日總人福字第1070016727號書函通知上訴人。

上訴人不服，就系爭函提起訴願，經訴願機關認為系爭函性質非屬行政處分而為不受理之決定。

上訴人仍表不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：⒈系爭函及訴願決定均撤銷；

⒉被上訴人應作成依上訴人退休當時有效之優惠存款方案（土銀105年12月16日總人福字第1050032084號函〈下稱土銀105年12月16日函〉、被上訴人96年12月11日函）內容所核定，履行上訴人一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付處分；

⒊被上訴人應給付上訴人如108年4月29日原審庭提「行政訴訟準備書一狀」附表一（下稱附表一）「給付方式」所列之金額及遲延利息。

㈡備位聲明：⒈系爭函及訴願決定均撤銷；

⒉被上訴人應給付上訴人如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息。

嗣經原審107年度訴字第1712號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人於原審之訴，係略以：㈠上訴人於原審之先位聲明包含3個請求，即撤銷訴訟、課予義務訴訟及給付訴訟，其中關於撤銷訴訟、給付訴訟之請求，經核與備位聲明請求之訴訟類型與請求內容完全相同，故先位聲明即應可達訴訟之目的，且上訴人所為先、備位聲明均基於相同之前提事實，兩者無不兩立之情形，苟其先位之主張不成立，其備位部分即同屬無理由，無再為判斷之必要。

㈡系爭函之性質實係被上訴人與國營金融事業機構間內部所為指示或職務上之表示，係屬一般、抽象性之指示，不因此對上訴人直接生任何法律效果，顯非被上訴人就具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分。

又被上訴人並非上訴人退休權益之主管機關，系爭函係以國營金融事業機構為相對人，亦非以上訴人為相對人。

且108年10月2日原審行言詞辯論程序時，上訴人訴訟代理人仍稱「原處分即被告107年6月29日台財庫字第10700624450號函。」

則上訴人對非屬行政處分之系爭函訴請撤銷，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，自屬不備訴訟要件，且依其情形無從補正，其訴為不合法。

至上訴人其餘主張之相關實體理由及證據調查之聲請，即無再予審究或調查之必要。

㈢上訴人於原審聲明「被告（即被上訴人，下同）應作成依原告（即上訴人，下同）退休當時有效之優惠存款方案（土銀105年12月16日函、被上訴人96年12月11日函）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行政處分。」

經原審於準備程序及言詞辯論程序時闡明此項聲明是否曾向被上訴人依法申請，及有無提起訴願，上訴人訴訟代理人答稱略以：「原告沒有依法申請」「105年請求的，甲證3（即土銀105年12月16日函，下同）就是請求後之行政處分，沒有就甲證3提起訴願」等語。

經查，土銀105年12月16日函內容實係土銀因上訴人符合屆齡退休之條件，依據上訴人退休事實表件暨退離給與基礎資料表，適用財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法，核定上訴人一次退休給與之函文，與被上訴人無涉，遑論有申請應作成行政處分之內容，故尚難認上訴人已向被上訴人依法提出申請，被上訴人自無從就其申請作成回覆，上訴人亦無可能提起訴願。

是上訴人未經申請及訴願，即提起本件課予義務訴訟，其起訴屬不備要件，且其情形不能補正。

又國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之福利項目。

被上訴人96年12月11日函載原優存改進方案，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質。

況該函業因被上訴人嗣後於行政院107年6月29日核定之新優存改革方案實施，致內容有所變更。

上訴人卻仍援引原優存改進方案作為公法上請求權之依據，顯無可採。

㈣依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。

是上訴人提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題。

上訴人主張以前述課予義務訴訟准許為前提，依據行政訴訟法第8條第1項，提起本件請求被上訴人給付優惠存款差額及遲延利息之給付訴訟，顯欠缺請求權基礎，其起訴為無理由等語，為其論據。

四、本院查：㈠上訴人主張以被上訴人財政部為原審被告，土銀僅為其執行機關（原審卷第167頁），而其先位聲明為課予義務訴訟併為行政訴訟法第7條及第8條第1項之給付訴訟（原審卷第169至170、241至242頁），備位聲明則為撤銷訴訟併為行政訴訟法第8條第2項之給付訴訟（原審卷第170至171頁），合先敘明。

㈡按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

為行政訴訟法第5條所明定。

上開規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。

是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭不作為或駁回為要件。

倘對非屬「依法申請之案件」提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。

本件上訴人係主張其請求被上訴人作成如先位聲明第2項所示之行政處分之公法上請求權為國營事業管理法第33條規定（本院卷第159、241至242頁）。

而查，國營事業管理法第33條規定：「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。」

係授權國營事業主管機關依其職權擬訂（除法律另有規定外）國營事業人員之退休及其他人事管理事項等辦法，報請行政院核定，非賦予上訴人請求被上訴人作成如先位聲明第2項所示之行政處分之公法上請求權。

又經原審闡明上訴人關於其提起先位聲明第2項之訴訟，是否曾向被上訴人提出申請及有無提起訴願，經上訴人訴訟代理人答稱：「沒有依法申請」「甲證3（即土銀105年12月16日函）就是請求後之行政處分，沒有就甲證3提起訴願」等語（原審卷第139、238至239頁），惟甲證3為訴外人土銀以105年12月16日函核定上訴人一次退休給與，與被上訴人無關，難謂上訴人已向被上訴人依法提出申請，被上訴人亦無可能依何申請而作成行政處分可言，遑論上訴人有何對之提起訴願之情形，是上訴人未經申請及訴願，即向原審提起如先位聲明第1項及第2項所示之課予義務訴訟【上訴人主張如不予撤銷系爭函，原審無從命被上訴人為先位聲明第2項所示之處分，爰併聲明如先位聲明第1項所示（見原審卷第169頁之上訴人言詞辯論意旨狀），堪認上訴人將先位聲明第1項及第2項合併為課予義務訴訟】，揆諸前揭規定及說明，其起訴不備合法要件，且無從補正，應以裁定駁回其課予義務訴訟，併予駁回其依行政訴訟法第7條合併提起如先位聲明第3項所示之財產上給付訴訟，雖原審就其此部分之訴以判決駁回，非以裁定駁回，然駁回結論並無二致，仍應予維持。

又上訴人既欠缺直接行使給付請求權之公法上原因，則其依行政訴訟法第8條第1項提起如先位聲明第3項所示之給付訴訟，亦為無理由，是原判決駁回其此部分之訴，核亦無違誤。

㈢次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

行政訴訟法第4條第1項定有明文。

又依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

是以，如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟合法要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

經查，上訴人備位聲明第1項請求撤銷之系爭函，乃被上訴人依據行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核定之新優存改革方案，通知所屬國營銀行辦理員工優惠存款改革事宜，核其性質僅屬被上訴人與國營銀行間內部所為職務上之表示，屬一般、抽象性之指示，尚非被上訴人就具體事件所為之決定或其他公權力措施，並非因此直接對上訴人發生任何法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，是上訴人逕對之提起撤銷訴訟，應認其不備起訴合法要件，且無從補正，應以裁定駁回其撤銷訴訟，併予駁回其依行政訴訟法第8條第2項規定提起之給付訴訟，雖原審就其此部分之訴以判決駁回，非以裁定駁回，然其駁回結論並無二致，仍應予維持。

㈣上訴人主張系爭函直接取消其退休員工定額儲蓄優惠存款，縮減超出最低保障金額本金部分之優惠存款利率，實際上已直接侵害其公法上財產權，依司法院釋字第423號解釋以及本院109年度判字第271號判決、100年度判字第1133號判決及96年度裁字第1609號裁定意旨，自屬行政處分，而原審未說明其此部分主張是否可採，有判決不備理由之違法等語。

查上訴人係土銀之退休員工，前經土銀依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第17條第1項第1款規定，以土銀105年12月16日函核定上訴人一次退休給與，並自106年1月16日退休生效，而土銀既為私法人，非屬行政機關，依司法院釋字第305號解釋意旨，上訴人與土銀間，為私法上之契約關係，非公法關係，則土銀是否依被上訴人所為系爭函之通知，而取消或縮減上訴人之優惠存款利息，致上訴人之財產權受有損害，雙方間如有爭議，核屬土銀及上訴人間私法上之爭議，應循民事訴訟途徑解決。

本件既係上訴人以被上訴人財政部為原審被告，主張被上訴人所為之系爭函損害其權益，而提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，自應以系爭函具備行政處分之起訴要件而得以合法提起上開訴訟。

然查系爭函並非屬被上訴人本於行政機關地位而對上訴人作成直接發生法律效果之單方行政行為，業經原審依法論述甚明，並無判決理由不備之違法，而上訴人所援引上開本院裁判，核其情形與本件有別，無從執為系爭函即屬行政處分之論據。

且被上訴人與上訴人之間，並未發生私法上之爭議，原審當無從依行政訴訟法第12條之2第2項規定以裁定將本訴訟移送至民事法院管轄，上訴人執此主張原判決就此未予調查釐清，逕以系爭函非屬行政處分而駁回其在原審之訴，自嫌速斷等語，核係其主觀之歧異見解，並無足取。

再者，系爭函之受文者，為被上訴人所屬國銀銀行，並非上訴人，且國營銀行員工退休金優惠存款利息，並非屬「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之福利項目，是被上訴人以系爭函通知所屬國營銀行，依行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核定之新優存改革方案辦理員工優惠存款事宜，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬國營銀行依法調整所屬國營銀行員工存款利息之一般性規定，尚非屬被上訴人本於法定職權所為之行政處分而交由國營銀行（含土銀）執行者，是上訴人執訴願法第13條但書及行政訴訟法第24條第1項規定，主張系爭函為行政處分性質而得為撤銷訴訟或課予義務訴訟之對象，所訴要係誤會。

至於上訴人仍執詞主張其得依國營事業管理法第33條規定而合法提起課予義務訴訟乙節，仍屬其一己主觀之歧異見解，委無可採。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
書記官 莊 子 誼