最高行政法院行政-TPAA,109,年上,108,20220127,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第108號
上 訴 人 杜關東



訴訟代理人 杜家駒 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 李佳珍
莊雯珺
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月28日臺北高等行政法院108年度年訴字第674號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：上訴人係經被上訴人於民國107年6月30日前適用原公務人員退休法核定退休，並審定支領月退休金給與生效之公務人員。

嗣被上訴人依據106年8月9日制定公布，107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法第36條、第37條及第39條等規定，以107年5月9日部退三字第1074385349號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算上訴人自107年7月1日起之退休所得。

上訴人不服，循序提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會作成復審決定駁回，再提起本件訴訟。

聲明求為復審決定及原處分均撤銷。

經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第674號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。

三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，主要論據如次：㈠原告之訴如經法院準備處置審查，認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之；

如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回。

凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

㈡本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，迄至司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，明揭「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。

基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。

該解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。

㈢上訴人起訴求為撤銷被上訴人依公務人員退休資遣撫卹法相關規定作成之原處分，形式上雖指摘被上訴人作成原處分適用公務人員退休資遣撫卹法「違法」，但實質上，係指摘原處分所據以重新計算退休所得之公務人員退休資遣撫卹法「違憲」，希冀原審對該等公務人員退休資遣撫卹法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院能得宣告公務人員退休資遣撫卹法違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，使上訴人退休權益得以回復至被上訴人於107年7月1日前審定退休時所計算者。

惟原處分所據之公務人員退休資遣撫卹法是否違憲爭議，於訴訟繫屬中既經司法院釋字第782號解釋闡釋明確，揆諸前揭說明，原審即應依此意旨而為審判，逕就上訴人以公務人員退休資遣撫卹法違憲，致原處分因此違法之事實主張，認其在法律上顯無理由，而為敗訴之宣示，期以終結因年金改革政策所引發之法秩序不安定狀態。

四、上訴意旨略以：依司法院釋字第782號解釋意旨，其合憲前提為行政機關必須就退休金事項採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密，始為適當，否則仍屬違反憲法之規定。

然原審逕以業經司法院大法官解釋為合憲，未為事實之調查，也忽視司法院釋字第782號解釋要求行政機關須於目的達成後有採行適當調整措施之義務，是原審不經言詞辯論逕以判決駁回，有判決違背法令。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」第173條「憲法之解釋，由司法院為之。」

及第171條第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

等條文規定之意旨，足見法律有無牴觸憲法之爭議，專屬於司法院解釋權限。

再依憲法第80條規定，並參照司法院釋字第185號解釋之意旨，法律業據司法院解釋未牴觸憲法者，其解釋自有拘束全國各機關及人民之效力，法官必須受其拘束，超出黨派以外，依據法律獨立審判，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用，其他行政機關亦應依解釋意旨處理有關事項。

又法律甫經司法院解釋合憲在案，倘原來法規範之秩序與價值未明顯變遷，自無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要，方符法治國原則。

㈡經核上訴人為經被上訴人於107年6月30日前適用原公務人員退休法核定退休，並審定支領月退休金給與生效之公務人員。

嗣經被上訴人適用公務人員退休資遣撫卹法第36條、第37條及第39條等規定，作成原處分重新審定其自107年7月1日以後之退休所得等情，為原判決所確認之事實，有卷附原處分可按，並為兩造所不爭執。

㈢關於公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權、工作權及教育工作者生活之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則之違憲疑義，業據司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文明示：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

並闡述理由如次：⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。

基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。

政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。

就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。

（見理由書第61段）⒉公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。

在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；

如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；

在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。

從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。

（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。

退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。

同理，年資補償金為對兼具新、舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。

公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公務人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。

退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。

此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。

立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18％。

再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98％相較，公務人員退休資遣撫卹法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。

無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。

使因公務人員退休資遣撫卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。

此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。

原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造成。

該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。

又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。

此與最低生活費標準之概念有別。

是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。

倘公務人員退休資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退休資遣撫卹法規。

此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；

非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。

此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；

(2)退休人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。

是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。

又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。

且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。

原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。

惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。

（見理由書第93段及第115至116段）㈣是以本件被上訴人據以作成原處分之公務人員退休資遣撫卹法相關規定，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革，將損及目前在職人員將來退休之權益，乃作成司法院釋字第782號解釋明示立法機關為實現分配正義，避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，自有立法形成自由，並無違反信賴保護原則、比例原則。

且公務人員退休資遣撫卹法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施行後始合致之要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。

則被上訴人依據公務人員退休資遣撫卹法有關規定，以重新計算上訴人等人自107年7月1日以後之每月退休所得，自屬適法有據。

㈤上訴意旨雖謂：原審以原處分適用之公務人員退休資遣撫卹法第36條、第37條及第39條等規定，業經司法院釋字第782號解釋合憲為由，未調查事實，也忽視上開司法院解釋要求行政機關須於目的達成後有採行適當調整措施之義務，而不經言詞辯論逕以判決駁回，自有判決違背法令云云。

惟：⒈稽之司法院釋字第782號解釋文第4項固宣示：「相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」

之意旨。

惟揆其解釋理由叁、七係載謂：「……系爭法律之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。

是本案所應審酌者，係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120年破產之財務危機，及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代（25年至30年）之現階段改革效益目的……，所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段，其對受規範對象之財產權所造成不利影響，是否違反比例原則。

……查依銓敘部所提系爭法律草案，其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年，即第1、2年降為9%；

第3、4年降為6%；

第5、6年降為3%；

第7年起降為0%；

另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%，調降期程15年，並將因此節省之退撫費用支出，以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。

且在草案其他規定（諸如起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素）不變之情形下，如實際提撥率調至18%，公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年；

如實際提撥率調至15%，則可由原120年延後至134年。

此有銓敘部提出之106年度『公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告』稱節省之退撫經費支出全數挹注公務人員退撫基金，將使該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年可稽。

系爭法律附表三於審議期間，立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限（如退休年資35年為60%，15年為30%）之架構，另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月，使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除；

就年度調降退休所得替代率期程及幅度，則綜合考試院版草案（調降期程為10年，每年調降1%，共調降10%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為70%，15年為45%）及銓敘部版草案（調降期程為15年，每年調降1%，共調降15%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為60%，15年為30%），最後上開附表三規定，調降期程定為10年、每年調降1.5%，共調降15%……。

由於上述二調降期程及每年降幅之設定，將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金（第40條第1項參照），在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下，系爭法律『現階段改革效益』之目的將可能提前達成。

倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」

等語。

（見理由書第118至122段）復依公務人員退休資遣撫卹法第92條「本法公布施行後，考試院應會同行政院建立年金制度監控機制，5年內檢討制度設計與財務永續發展，之後定期檢討。」

之規定，並參酌其立法理由載謂「公務人員退撫制度的建置，目的在給予退休人員合理老年經濟安全保障，所以必須衡酌國家財政負擔、整體經濟環境及社會發展趨勢，與時俱進作合理的調整，爰明定本法主管機關應會同行政院定期檢討公務人員退撫制度，以利年金制度永續發展。」

等語。

足見上開司法院釋字第782號解釋意旨係責命相關機關應按公務人員退休資遣撫卹法第92條規定，至遲於本法施行後5年內進行第1次定期檢討時，須就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施至明。

而原處分乃初次適用施行後之公務人員退休資遣撫卹法相關規定，重新計算上訴人自107年7月1日起之退休所得，並非於該法施行5年內為第1次定期檢討之後所作成，核無未依司法院釋字第782號解釋意旨，採行適當調整措施之違法可指。

⒉又行政訴訟法第107條第3項明定「原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」，參據其立法理由載謂：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符經濟之原則」等語。

可見原告之訴即使具備起訴合法要件，但由其主張之重要事實觀之，並無證據待調查審認或法律上問題待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為節省司法資源及當事人往返法院之勞費，以符合訴訟經濟原則，行政法院不經言詞辯論程序，逕以判決駁回之，自為法所許。

本件上訴人起訴之主要爭點在於被上訴人據以作成原處分重新計算上訴人自107年7月1日以後每月退休所得之公務人員退休資遣撫卹法相關規定是否牴觸憲法無效，致使原處分構成違法，既經司法院作成釋字第782號解釋明示各該規定並無牴觸憲法在案。

則上訴人之訴毋庸進行言詞辯論程序，即足以判斷其在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費與無謂耗損司法資源，自無必要進行無實質意義之言詞辯論程序。

故原審因審酌本件個案情形，適用行政訴訟法第107條第3項規定予以終結，於程序上並無違背法令之情形。

六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，核無牴觸司法院釋字第782號解釋意旨。

上訴意旨仍執前詞，指摘原判決有不適用法規或適用不當之違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 1 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 1 月 28 日
書記官 莊 子 誼