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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第212號
上 訴 人 丁星仁（兼附表所示當事人之被選定人）
董泰琪（兼附表所示當事人之被選定人）
彭延年（兼附表所示當事人之被選定人）
柳春美（兼附表所示當事人之被選定人）
梅繼恆（兼附表所示當事人之被選定人）
共 同
訴訟代理人 陳垚祥律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 邱德明
魏鳳苡
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年6月30日臺北高等行政法院108年度年訴字第374號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、程序事項：㈠本件何秀玉等769人於民國108年2月15日具名向臺北高等行政法院（下稱原審）提起訴訟，並於事實審訴訟繫屬期間108年8月6日選定丁星仁、董泰琪、彭延年、柳春美及梅繼恆（下合稱丁星仁等5人）為當事人，經原判決駁回，遂於109年7月24日提起本件上訴。
其中原判決附表一編號274蔡景鎏於起訴前107年9月23日即已死亡；
原判決附表一編號445蔡秉宏、編號704鄢立宇分別於事實審（訴訟繫屬期間）108年7月6日、108年6月8日死亡，其二人之繼承人並於108年10月31日聲明承受訴訟及選定當事人；
本件附表編號539丁作立於108年11月25日以自己名義向原審撤回起訴；
附表編號57鄭妙音於上訴狀敘明未上訴；
附表編號135陳淑惠、編號714杜志江於上訴後110年8月2日以自己名義向本院具狀撤回上訴；
附表編號522高美紅於上訴後110年11月19日死亡，其繼承人並於110年12月24日向本院聲明承受訴訟。
有關上開當事人程序事項部分茲分述如下：⒈按行政訴訟法第29條第1項及第3項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」
「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」
第34條規定：「訴訟當事人之選定及其更換、增減，應以文書證之。」
可知，選定當事人係將訴訟實施權授與被選定人，使其取得適格當事人資格之訴訟行為，被選定人一方面為多數有共同利益人為原告或被告，另一方面為自己為原告或被告；
選定人在起訴前為選定者，其本人實際上並不參與訴訟，訴訟繫屬後經選定當事人者，其他當事人則脫離訴訟。
惟法院仍應就該有共同利益人全體起訴部分全部予以審判，並應於當事人欄表明其為被選定人之意旨，且訴訟之結果對未實際參與訴訟或脫離訴訟之選定人仍有效力。
查何秀玉等人既選定丁星仁等5人為當事人，已脫離訴訟，即非本件訴訟之當事人，被選定人丁星仁等5人提起上訴，毋庸再列已脫離訴訟之選定人為上訴人，仍以被選定人丁星仁等5人為上訴人即已足。
本件上訴狀併列丁星仁等5人以外之人為上訴人，應係贅列。
⒉原判決附表一編號274蔡景鎏係起訴前死亡，無當事人能力，無從合法提起本件訴訟，故其起訴即為不合法，亦不生選定當事人之效力，應以裁定駁回其訴，原審逕將其列於原判決附表一選定人之列，係屬贅列，已生訴訟繫屬之形式外觀，亦應由原審依職權為補充裁判，裁定駁回其訴。
⒊原判決附表一編號445蔡秉宏、編號704鄢立宇於起訴後選定當事人前即已死亡，嗣後蔡秉宏之繼承人羅妍鈞、蔡尚蓁、蔡依宸、蔡季原；
鄢立宇之繼承人劉中麗、鄢夢凡、鄢敬仁復向原審聲明承受訴訟，並選定丁星仁等5人為被選定人，即已脫離訴訟，僅具選定人身份，並非本件當事人，合先敘明。
⒋次按行政訴訟法第33條規定：「被選定人非得全體之同意，不得為捨棄、認諾、撤回或和解。
但訴訟標的對於多數有共同利益之各人非必須合一確定，經原選定人之同意，就其訴之一部為撤回或和解者，不在此限。」
可知，選定人既已脫離訴訟，其撤回訴訟即應由被選定人為之，選定人自行撤回，應不生撤回之效力。
本件附表編號539丁作立、編號57鄭妙音、編號135陳淑惠、編號714杜志江，分別於選定丁星仁等5人為當事人並脫離訴訟後，另向原審撤回起訴、或向本院聲明不上訴及撤回上訴，依上開規定，其自行聲明撤回、聲明不上訴均不生效力，仍應列入選定人。
故附表編號539丁作立因撤回起訴不生效力，仍為選定人而亦受原判決效力所及（原審認丁作立已撤回而未將其列為選定人，記載有誤）。
⒌原判決附表一編號522高美紅，於上訴後死亡，然其仍為選定當事人並已脫離訴訟，不生當事人承受訴訟之問題，其繼承人馮懷生、馮懷中復向本院聲明承受訴訟，不生承受訴訟之效力，僅為判決效力所及（行政訴訟法第214條第1項、第2項規定參照），而非選定當事人，併此敘明。
⒍綜上，除原判決附表一編號274蔡景鎏、編號445蔡秉宏、編號704鄢立宇不在本件判決效力範圍，其餘何秀玉等773人均受本件判決效力所及。
㈡本件被上訴人之代表人已於109年9月1日變更為周志宏，茲經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人及附表所示之選定人或其被繼承人（以下合稱上訴人等）係退休公務人員，渠等退休案前經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法）分別審定自101年12月12日等日期退休生效（退休機關、退休生效日、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如原判決附表二所示）。
嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰分別以如原判決附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。
上訴人等不服，提起復審，經如原判決附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。
上訴人等仍不服，提起行政訴訟並於訴訟中選定當事人，求為判決復審決定及原處分均撤銷。
經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：㈠按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。
準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。
又新法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。
司法院作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）略以：「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」
㈡軍公教人員所取得退伍除役、退休給與，為具有財產權性質之給付請求權，然應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
又制度性保障並非絕對保障，為確保退休制度永續運作，以新法規定為必要及適度之調整與改革，合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉及之服公職權利之核心領域根本欠缺，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。
新法第39條第2項但書規定，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。
又最低保障金額與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。
是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
另非一次性之退除給與，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
優存利息之財源源自於政府預算，年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。
任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。
立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。
調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則、比例原則。
㈢綜上所述，新法相關規定既經釋字第782號解釋宣告不違憲，被上訴人依前開法令規定重新計算上訴人自107年7月1日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，因而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠釋字第782號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：⒈退休公務員於退休前之雇主為政府，依釋字第782號解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；
惟國家與公務員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府祇係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故釋字第782號解釋應有違誤；
另薪俸與退休金既屬公務員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第782號解釋卻認「公務人員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當。
另釋字第782號解釋未審酌勞工保險條例亦有「老年給付」即退休給與之規定，並按月給付之存在，而對新法將優惠存款利息分2年免除認未違憲，有違平等原則。
⒉依新法第7條第1項後段規定，政府以退撫基金支付退休給付若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任。
尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公務員所應負之責任。
然大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，損害憲法第15條所保障之退休公務人員退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。
⒊釋字第782號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。
再者，新法第7條規定「政府負最後支付保證責任」，並未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時之前提要件下，政府始支付最後保證責任」，而釋字第782號解釋卻做出上開前提條件，增加法律所無限制之規定，有違憲法所規定之法理。
⒋另參照司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，並援引德國聯邦憲法法院西元1977年3月20日所作判決所載「國家應當妥善照顧公務員及教職員的生活義務……」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；
復者，新法之退休給付，全然不符退休公務人員俸給與職等身分之生活，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；
更何況新法祇就「國庫公益」為考量，致已退休公務人員無法安度餘生，破壞公務人員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。
上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。
㈡綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間內大幅度減少退休金約1/3，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。
釋字第782號解釋並未審酌而率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋，原審之認事用法尚有違誤。
六、本院查：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」
第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」
第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。
司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。
又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；
又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；
且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡查上開新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。
司法院嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。
上訴意旨以被上訴人適用新法作成之原處分及釋字第782號解釋均違反平等原則、比例原則、誠信原則及信賴保護原則等，且釋字第782號解釋仍有待補充解釋等語，指摘遵守釋字第782號解釋之原判決違背法令，自無可採。
㈢另上訴意旨主張政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人等合理補償措施，有違反誠信原則及信賴保護原則云云。
然查釋字第782號解釋業已敘明公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付，是上訴人指大幅度減少退休金，係違背誠實信用原則，顯屬無據；
又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，而新法第37條第5項明文規定：「本法施行前退休生效者，應按本法施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；
……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背，則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，即與新法及上述解釋意旨相違背，而無可採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。
上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
本件上訴人訴訟代理人收受送達權限既未受限制，因此本件裁判之送達，依行政訴訟法第66條前段規定，自應向其為之，併予說明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 18 日
書記官 徐 子 嵐
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