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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第225號
上 訴 人 陳德良等99人（如附表）
共 同
訴訟代理人 廖湖中 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 陳韻竹
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年7月16日臺北高等行政法院108年度年訴字第431號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實經過：上訴人均經被上訴人核定於民國107年6月30日前退休生效。
嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行，被上訴人爰以如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第431號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示之函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新審定上訴人自107年7月1日起的每月退休所得。
上訴人不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經如原判決附表復審決定欄所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回，上訴人均不服，提起行政訴訟，並聲明：⒈先位聲明：確認原處分無效。
⒉備位聲明：復審決定及原處分均撤銷。
經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴〈其中原審編號2原告陳錦銓於提起上訴前死亡，嗣其原審訴訟代理人以其本人名義提起上訴，經陳錦銓之繼承人蘇金桂、陳慧如及陳聖龍具狀聲明承受訴訟後，並於110年9月16日具狀撤回上訴(見本院卷第449頁)〉。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠司法院已於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
……」釋字第782號解釋已就上訴人指摘有所認定。
又依司法院釋字第185號解釋，原審受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。
上訴人主張原處分所依據之新法第36、37及39條第1項規定，違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則，均不可採。
㈡上訴人雖主張，被上訴人僅刪減公務人員的退休所得，卻因選票考量而沒有就勞工保險等年金進行改革，有違平等原則等等。
但依司法院釋字第596號解釋理由書，有關公務人員的退離給與、公教保險的養老給付與勞工保險的老年給付、勞工退休金等，是依照職業團體而建立的兩套不同制度，其適用範圍、影響層面、給付標準及修法的急迫性等容有不同，尚難逕認立法者目前尚未就勞工保險法制進行相關修正，即認為新法的修正違反平等原則。
㈢上訴人主張被上訴人於新法生效施行前作成原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯的瑕疵，應屬無效等等。
然而新法第2條已明定被上訴人為新法的主管機關，被上訴人依新法規定作成原處分，自無缺乏事務權限的問題。
又依行政程序法第110條第1項規定可知，附有始期的行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至，內部效力發生時的法規狀態為判準。
本件上訴人均於新法生效前擇領月退休金退休，因新法於107年7月1日施行，其每月退休所得即應依新法規定重新審定，被上訴人乃於107年4至6月間作成原處分並送達上訴人。
由於原處分的規制內容是從107年7月1日才發生效力，如上所述，原處分的內部效力發生時，新法也已生效施行，故無上訴人所述沒有法律依據就作成原處分而有無效的情形。
㈣上訴人主張其於新法施行前已經退休審定，該審定屬行政程序法第123條所稱授予利益的合法行政處分，被上訴人適用新法廢止該審定處分，應依行政程序法第126條規定補償上訴人因該審定處分之存續可得的全部利益等等。
但退休公務人員支領月退休金，其與國家間關於每月退休所得的給與乃繼續性法律關係，於繼續性法律關係存續中法規內容有所變動，新法規即應於施行後向後適用於繼續存在的法律關係，並沒有違反信賴保護原則，前揭釋字第782號解釋理由已有闡明，當然也沒有侵害信賴利益而應予補償的問題。
又原處分沒有變更上訴人退休時已經核定的退休（職）等級及退休（職）審定年資，也沒有溯及變動新法施行前的退休所得，僅是按新法所定的所得替代率，自新法施行後分年調降月退休所得，並無廢止上訴人退休時的退休審定。
㈤上訴人主張新法施行前的公務人員退休法第8條第1項規定，公務人員退休金由政府負最後支付保證責任，但現在卻逕行調整退休所得替代率，政府公信何在，又公務員的退休金本質上是遞延工資或工資的替代，應以誠實信用方法為之，被上訴人以原處分逕行刪減上訴人的退休所得，違反誠信原則等等。
但有關政府負最後支付保證責任的意涵，釋字第782號解釋理由書第64至67段已說明，又理由書第69段表示，公務人員的退撫給與也不是遞延工資的給付。
是上訴人對於政府負最後支付保證責任及公務人員退休所得之本質的理解，應有誤會，其主張原處分違反誠信原則等等，亦不可採等語 ，以原判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠依新法第95條、中央法規標準法第14條規定，在法律未施行前，尚未生效。
被上訴人在新法未施行前，即於107年4至6月間依尚未生效之新法重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6款、第7款規定屬於無效之行政處分。
另依行政程序法第110條第3、4項規定，被上訴人之無效原處分，自始不生效力，未經撤銷前該處分仍繼續存在，被上訴人未詳查，率以無效之原處分重新計算審定，顯然侵害上訴人依原公務人員退休法所取得之退休權利，應予撤銷。
原處分違反新法第95條及中央法規標準法第14條規定，原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款規定判決不備理由之當然違背法令。
㈡司法院釋字第525號解釋文明文，若因公益必要而廢止或變更法規致信賴利益受損害時，應採合理補救措施等以保障人民憲法上之權利。
依行政程序法第123條、第126條及本院83年判字第1223號判例規定，授益處分之廢止，應予合理之補償。
另依行政程序法第120條第2、3項規定，此項補償明指金錢利益之補償，而非其他補救措施或訂定過渡期間之條款，衡諸釋字第782號解釋理由，並未提及上述法律規定之適用。
縱被上訴人認新法依法具有法律上效力而廢止原審定處分，被上訴人應依行政程序法第120條第2、3項、第123條及第126條等規定補償因原審定處分存續可得之全部利益，否則即屬違法之行政處分，應予撤銷。
原判決有不適用上開法律規定及本院83年判字第1223號判例之違背法令，及判決不備理由之當然違背法令。
㈢公務員之退休金所得，本質上是遞延性工資或是工資之替代，自應以誠實信用之方法為之，以符憲法保障生存權、工作權及保障人民有服公職之權之核心領域，而受制度性之保障。
故以制度改變逐年減少退休公務員之退休所得，顯違誠信原則，非如原審所認調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公益所必要，得認無違信賴保護原則。
且對於公務員之養老，應注意其最終職位及俸額之人性尊嚴維護，應以誠實信用之方法為之。
釋字第782號解釋文及理由未提及行政程序法第8條及誠實信用原則之適用，而原判決全然未審酌，即有不適用法規、不備理由之違背法令。
五、本院判斷：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」
第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」
第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。
司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。
次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；
又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；
且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人等為退休公務人員，於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。
嗣新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人等退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分附卷可憑，且為兩造所不爭。
依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。
然原審業已論明，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認原處分所依據之新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉違反制度性保障、法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條規定及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語。
是原審認原處分認事用法並無違誤，而予駁回上訴人之訴，於法並無不合。
上訴意旨指摘原判決未審酌上訴人之主張，亦未說明不採理由，顯有判決不備理由，且違反誠信原則之情事等，尚非可採。
㈢至於上訴意旨主張被上訴人依尚未生效之新法，於107年4、5、6月間作成原處分，依法屬無效之行政處分，應予撤銷；
另按行政程序法第120條第2、3項、第123條、第126條規定，應予補償等節，原判決未就上訴人主張說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云。
然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人等自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張之無效情事，且上訴人主張原處分「無效」亦與其主張原處分違法而應撤銷並不相容，亦屬顯無理由。
又釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。
是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。
是上訴人之上開主張既均不可採，原判決之論駁理由雖略有未足，惟不影響上訴人在原審之訴應以無理由駁回之結論，尚難謂有不適用法規或不備理由之違法。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人主張之違背法令情事。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
書記官 劉 柏 君
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