最高行政法院行政-TPAA,109,年上,232,20211216,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第232號
上 訴 人 蘇錦龍等108人（如附表）
共 同
訴訟代理人 鄭志政 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 張書瑜
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年7月16日臺北高等行政法院108年度年訴字第644號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：上訴人均為民國107年6月30日前業據被上訴人審定退休生效之公務人員。

嗣經被上訴人依據106年8月9日制定公布，107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別作成如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第644號判決（下稱原判決）附表所示之函文及檢附退休所得重新計算表（下合稱原處分）重新計算各上訴人自107年7月1日起之退休所得。

上訴人受送達後不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以同上附表所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回後，共同提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。

經原判決駁回其訴，上訴人遂提起本件上訴。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。

三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，主要論據如次：㈠司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

……」等意旨，其解釋理由書第86、87、115、116段已論述其無違背上開法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則之理由甚明。

再依司法院釋字第185號解釋意旨，原審應受司法院釋字第782號解釋意旨拘束以作成裁判。

故上訴人之主張，均不可採。

㈡上訴人雖主張：被上訴人僅刪減公務人員之退休所得，卻因選票考量而未就勞工保險等年金進行改革，且未依據公務人員之職等身分給付退休金，有違平等原則等語。

但有關公務人員退離給與、公教保險養老給付與勞工保險老年給付、勞工退休金等，是依照職業團體而建立之兩套不同制度，其適用範圍、影響層面、給付標準及修法之急迫性等容有不同，尚難逕認立法者目前尚未就勞工保險法制進行相關修正，即認為公務人員退休資遣撫卹法之修正違反平等原則。

至於公務人員退休資遣撫卹法第34條規定為同法第36、37及39條規定之配套規範，參酌司法院釋字第782號解釋，難認有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則之情形。

㈢綜上，原處分合法，復審決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷為無理由，應予駁回。

四、上訴意旨略以：㈠被上訴人係107年5月18日作成侵益之原處分，當時公務人員退休資遣撫卹法雖已公布但尚未施行，違反公法行為時之效力，為自始、當然、絕對無效，且不能補正。

㈡警消人員為具高度危險及特殊之專業人員，而軍人適用之陸海空軍軍官士官服役條例第26條規定，其依本次年改計算得出之退休所得上限即屬固定，但公務人員（含警消人員）適用之公務人員退休資遣撫卹法計算得出之月退休所得上限還應再分10年平均調降，彼此間存有重大差別待遇。

且軍人年改所定之「最低保障金額」遠高於公務人員之「最低保障金額」。

是年金改革對於公務人員之影響遠大於對軍人之影響，違反公平正義原則。

㈢司法院釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反經驗法則之情事。

例如該號解釋關於恩給制之理論，試圖以「基金費用（儲金）之來源（個人自繳或政府撥款）」為基礎，建構不同程度之「財產權」保障，在憲法釋義學上難立足，也不符我國退撫制度沿革，又曲解「政府負最後支付保證責任」之意涵，包括溯及削減已退休人員之退撫給與，顯然違反「制度性保障」之精神，更無法反駁「退撫給與」乃遞延工資之定性，故為嚴重錯誤之法律見解。

再者，按司法院釋字第280號解釋明顯將優存利息視為退休金之一部分，軍公教人員之退休金性質上乃屬「遞延工資」，而司法院釋字第782號解釋對優存利息之法律定性，似沿襲司法院釋字第717號解釋之見解，認為屬「政策性補貼」，與優存利息實為退休金之一部分之事實不符，應予變更。

㈣公務人員退休資遣撫卹法設定「退休所得上限」，並溯及適用於前已退休公務人員，顯違反法律不溯及既往原則，因具有財富重分配之性質，對於各受規範者之影響（即每人月退休金之削減幅度）亦大不相同，而司法院釋字第782號解釋容許溯及既往地削減已退休公務人員退撫給與，為明顯錯誤法律見解。

除違反法律不溯及既往原則外，亦已嚴重侵害憲法所保障之信賴利益，而有違信賴保護原則、比例原則及平等原則。

原判決未對起訴狀所載理由詳為論述、調查與審理，均有判決不適用法規或適用不當，以及判決不備理由與理由矛盾之判決違背法令等語。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」第173條「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

等規定之意旨，足見法律有無牴觸憲法之爭議，專屬於司法院解釋權限。

再參照司法院釋字第185號解釋及依憲法第80條規定意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。

法律既經司法院解釋合憲後，法官必須受拘束，超出黨派以外，依據法律獨立審判，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用。

倘法律甫經司法院解釋在案，原來法規範之秩序與價值未明顯變遷，自無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要，方符法治國原則。

㈡經核上訴人等人均為經被上訴人於107年6月30日前適用原退休法核定退休，並審定退休給與生效在案之公務人員，嗣經被上訴人適用公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，作成如原判決附表所示原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日以後之退休所得等情，為原判決所確認之事實，有卷附原處分可按，並為兩造所不爭執。

㈢關於公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權、工作權及教育工作者生活之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則之違憲疑義，業據司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文明示：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

，並闡述理由如次：⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。

基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。

政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。

就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。

（見理由書第61段）⒉公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。

在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；

如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；

在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。

從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。

（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。

退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。

同理，年資補償金為對兼具新、舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。

公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公務人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。

退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。

此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。

立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18％。

再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98％相較，公務人員退休資遣撫卹法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。

無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。

使因公務人員退休資遣撫卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。

此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。

原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造成。

該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。

又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。

此與最低生活費標準之概念有別。

是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。

倘公務人員退休資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退休資遣撫卹法規。

此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；

非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。

此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；

(2)退休人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。

是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。

又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。

且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。

原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。

惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。

（見理由書第93段及第115至116段）㈣是以本件被上訴人據以作成原處分之公務人員退休資遣撫卹法相關規定，既經司法院釋字第782號解釋審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有立法形成自由，並無違反信賴保護原則、比例原則。

且公務人員退休資遣撫卹法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施行後始合致之要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。

則被上訴人自得依據公務人員退休資遣撫卹法有關規定，以重新計算上訴人等人自107年7月1日以後之每月退休所得。

上訴人猶以上開情詞爭執其合憲性，委無足取。

㈤上訴意旨雖稱：上訴人於原審所主張被上訴人在公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日生效之前即適用該法重新計算審定作成原處分，違反公法行為時之效力，為自始、當然、絕對無效，且不能補正云云。

惟「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」為公務人員退休資遣撫卹法第37條第5項所明定。

被上訴人乃依據上開規定適用同條第1項至第4項規定之待遇標準作成原處分，而以上訴人原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算上訴人自公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日以後之每月退休所得，並自該法施行時始發生其處分內部效力，自屬適法，並無上訴人所指原處分違反公法之行為時效力，而無效之情事。

㈥上訴意旨關於主張警消人員為具高度危險及特殊之專業人員，軍士官依本次年改計算得出之退休所得上限即屬固定，並無如公務人員依公務人員退休資遣撫卹法計算得出之月退休所得上限，還應再分10年平均調降，核屬差別待遇，違反公平正義原則乙節。

查關於107年6月21日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例，對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施，而固未見公務人員退休資遣撫卹法有相同措施之規定，然司法院於108年8月23日作成釋字第781號解釋，闡述上開陸海空軍軍官士官服役條例為特別規定，係考量憲法增修條文第10條第9項規定之意旨，以示對退伍除役人員之特殊尊重（見該號解釋理由書第55段）。

準此，立法者對於軍公教人員之退休所得分配，考量彼此之情況不同，設定內容互有差別之分配措施，顯有立法形成之空間，無從援為公務人員退休資遣撫卹法違反平等原則之論據。

上訴意旨指摘原判決違背法令，自不足取。

㈦從而，本件原判決已敘明本件原處分所適用之公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，已據司法院釋字第782號解釋無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則之情形，原審應受其拘束，依其解釋意旨作成判決。

復論述：原處分並未變更上訴人退休時已經核定的退休（職）等級及退休（職）審定年資，僅是按公務人員退休資遣撫卹法所定的所得替代率，分年調降月退休所得，該所得替代率標準是依退休人員審定的退休年資計算，尚無上訴人所稱未按公務人員職等、年資等個別條件差異給付退休金的情形。

由司法院釋字第596號解釋理由意旨，尚難認為公務人員退休資遣撫卹法有違反平等原則。

至公務人員退休資遣撫卹法第34條規定雖非司法院釋字第782號解釋之標的，但該條第1項規定是以公務人員退休資遣撫卹法施行後1年內退休生效的公務人員為適用對象，與本件上訴人無關；

第2項規定則就公務人員退休資遣撫卹法施行前已經審定並領取（月或一次）補償金者，仍按公務人員退休資遣撫卹法施行前原定標準發給，並無產生不利益的變動；

第3項規定則是就公務人員退休資遣撫卹法施行前已經審定並領取月補償金者，於公務人員退休資遣撫卹法施行後，規範補發一次補償金餘額的計算方式，以保障公務人員退休資遣撫卹法施行前已擇領月補償金退休人員與擇領一次補償金者權益的衡平性。

公務人員退休資遣撫卹法第34條規定係同法第36條、第37條及第39條規定之配套規範，參酌司法院釋字第782號解釋，難認有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則的情形等理由，據以駁回上訴人在原審之訴，於法核無違誤。

上訴意旨指摘原判決未就其在原審之主張詳為論述、調查與審理，有判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由與理由矛盾之判決違背法令云云，無從憑採。

六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。

上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 12 月 17 日
書記官 莊 子 誼