最高行政法院行政-TPAA,109,年上,277,20220210,8

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第277號
上 訴 人 王嘉璋（即王天豪之承受訴訟人）


王嘉瑋（即王天豪之承受訴訟人）


張森豹（即黃美雲之承受訴訟人）


張舫滎（即黃美雲之承受訴訟人）

張芫溱（即黃美雲之承受訴訟人）

共 同
訴訟代理人 朱敏賢 律師
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
上列當事人間有關年金改革事務事件，上訴人對於中華民國109年7月9日臺北高等行政法院108年度年訴字第442號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用應由王嘉璋、王嘉瑋負擔一五九六分之一；

張森豹、張舫滎、張芫溱負擔一五九六分之一。

理 由

一、查原處分相對人王天豪、黃美雲起訴後於原審繫屬中死亡，嗣本院裁定命其等各自之繼承人承受訴訟，經王天豪之繼承人王嘉璋及王嘉瑋（下稱王嘉璋等2人），及黃美雲之繼承人張森豹、張舫滎及張芫溱（下稱張森豹等3人）分別承受在案。

二、緣上訴人王嘉璋等2人之被繼承人王天豪、張森豹等3人之被繼承人黃美雲（與王天豪下合稱上訴人之被繼承人）原均分別經被上訴人核准於107年7月1日前退休生效。

嗣被上訴人依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），以原判決附表「原處分文號」欄所示函文（下合稱原處分），重新審定上訴人之被繼承人退休所得。

上訴人之被繼承人不服，分別提起訴願，經教育部以如原判決附表「訴願或復審決定書文號」欄所示之訴願決定駁回，上訴人之被繼承人不服，遂起訴求為判決撤銷原處分、訴願決定，經臺北高等行政法院以108年度年訴字第442號判決駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。

三、上訴人之被繼承人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件如原判決事實概要欄所載事實均為兩造所不爭執，有原判決附表所示文號之原處分、訴願決定書在卷可稽，應可認定。

㈡上訴人主張程序性爭點部分：行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一，於法律有明文規定或基於法律之精神於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力發生之時點。

本件屬大量行政案件，為期行政作業得以配合於法律生效日之前完成，主管機關於相關法律生效施行前，先行作成書面行政處分，並於處分內容中敘明規制內容自法律生效日起發生效力，於法並無不合，上訴人主張原處分於相關法律施行前作成，顯不合法等語，並不足採。

上訴人另主張被上訴人新北市政府所為之原處分，違反分層負責授權規定一節，惟有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果，被上訴人新北市政府為原處分時，尚未將此部分權限委任予該府教育局執行，難謂其無作成原處分之權限。

次按訴願法第65條規定，訴願審查以書面審查為原則，未行言詞辯論之訴願決定本即不得遽指為違法，縱然訴願人、參加人申請行言詞辯論，經訴願機關依其合義務裁量未予同意者，其程序尚非違法，上訴人主張依訴願法第65條訴願機關無裁量餘地應強制行言詞辯論等語，難認可採。

又訴願法第85條第1項關於訴願決定作成期限之規定，僅屬督促妥速進行之訓示規定，逾期之訴願決定不因此影響其效力，上訴人主張訴願決定逾越3個月決定期限，卻未通知延長已屬違法等語，並無可採。

另上訴人主張教育部訴願決定訴願委員林嵩茂違反行政程序法第32條第3款迴避之規定，訴願決定自屬違法等語，然訴外人林嵩茂既非就該參與保訓會言詞辯論事件作成訴願決定，不合該款應迴避之要件，上訴人之主張委無足採。

又上訴人主張退休時原核定退休處分已就退休金等予以審定確定，具行政處分之存續力，被上訴人無權作成原處分等語，然被上訴人依新法規定重新計算月退休所得，乃係直接依據法律規定而為，原處分自有廢棄前核定退休處分規制效力之意涵及作用，上訴人之主張尚有誤會。

㈢上訴人主張實體性爭點部分：⒈司法院大法官業於108年8月23日作成司法院釋字第783號（下稱釋字第783號解釋）在案，並認為新法規無涉及法律不溯及既往原則，所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背，法院自應依解釋意旨而為裁判，不宜於具體個案再執相歧異之法律見解。

是上訴人所為主張，與釋字第783號解釋歧異見解部分，自不足採。

⒉上訴人雖主張基於國家贍養原則，新法以退休回溯5至15年平均薪俸計算，變相侵害公務人員退撫權利及制度保障，應屬違憲，然新法第28條規定，對於新法施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，而於新法施行後退休生效者，尚不生影響，此部分並經釋字第783號解釋併予審查，亦認無違憲之處，是上訴人之主張尚無可採。

⒊就上訴人主張釋字第783號解釋裁判主文與理由矛盾，稽諸該號解釋之說明，即可知此乃因作為退休金計算基礎之所得替代率，係依服務年資為年度之設定，而另一計算基礎之本薪（俸）部分，退休者經審定每月退休所得後，均不再隨在職同等級人員本薪（俸）或年功俸之調整而更動，在兩者計算基礎均已固定的情況下，若不隨消費者物價指數變化而適時調整，恐致月退休金實質減少，新法第67條第1項規定，繫於諸多不確定因素與條件，而未能課予國家應維持依新法重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務，以貫徹上開法律所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，乃要求相關機關應依各該解釋意旨儘速修正上開規定，是上訴人之主張，亦有誤會。

⒋至上訴人主張退撫基金管理不透明、政府委託代操基金造成鉅額損失而未追償、政府未依法提撥造成退撫基金空虛、政府不當將優存制度擴大至政務人員、中央民意代表等節，縱令屬實，亦僅係說明退撫基金入不敷出之部分原因，並不能因此立證調整公教人員每月退休所得不具必要性，且避免退撫基金財務惡化亦僅係系爭法律的立法目的之一，上訴人據此主張公教退休新制修法理由不具合憲性等語，自不足採。

⒌上訴人另主張釋字第783號解釋未能詳實勾稽證據、大法官未加審查關係機關所執OECD報告資料之真實性、第六次、第七次精算報告用盡年限之預估有所出入等節，然該資料重在整體呈現之結果，難以僅執參加退撫基金人數一端即謂影響該號解釋之論證基礎，且依司法院大法官審理案件法第13條第1項規定，大法官為作成解釋所為之事證調查以及依事證調查結果所為之評價論證，均屬釋憲行為之一環，基於前述各級法院應受解釋意旨之拘束，大法官釋憲過程及結果，行政法院應予以尊重。

至上訴人指釋字第783號解釋文引用網頁資料之最後瀏覽日係在作成解釋之後，惟大法官在公布解釋前進行資料最終確認乃為確保解釋內容之正確性，上訴人指摘有重大不適用證據法則之違法，顯屬無稽。

⒍上訴人另以被上訴人新北市政府曾發布新聞稿表示將聲請釋憲，卻又作成本件部分原處分，有違誠信原則及禁反言原則等語，惟於大法官作成解釋前，新法既屬有效施行之法律，其依法重新計算月退休所得，乃依法行政，上訴人之主張自不足採等語。

五、上訴意旨略謂：㈠依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第219條，原審於言詞辯論期日審理終結時未訂定宣判期日及期間（參見原審109年6月4日言詞辯論筆錄），顯違背行政訴訟法第204條第1項及第2項規定而並未依法宣示判決，核屬判決程序違法，應予撤銷。

㈡按學者之見解，作成在後之行政處分與在前之行政處分相衝突，行政機關無意以作成在後之行政處分消滅前行政處分者，前行政處分不因之而被廢棄；

前大法官林錫堯亦認行政處分之廢止，應由行政機關以另一行政處分明白表示廢止原處分。

而原學校教職員退休條例施行細則第31條規定，屬行政處分具形式確定力及實質確定力之具體規定，原核定退休處分自屬不得廢棄。

上訴人於原審係指摘原處分已牴觸新法施行前原核定退休處分之存續力，而違反行政程序法第110條第3項之規定。

惟原判決誤解新法第65條第2項係規定原處分應以書面作成之法定要式性規範，與原核定退休處分是否廢止要無關聯，原判決就此顯有違經驗法則、論理法則、判決不備理由及適用法令違誤之違背法令。

㈢原審既認定原處分於新法施行前即送達，依司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，屬欠缺法律依據而違反法律保留原則，乃違法應予撤銷，原審率爾認定原處分合法，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違誤。

㈣被上訴人新北市政府以自己名義作成原處分而非由其教育局審定，屬違背已構成行政慣例之分層負責規定，悖於行政程序法第11條第5項管轄法定原則及行政自我拘束原則，原審認定被上訴人新北市政府依新法第2條本為主管機關，顯有判決不適用法規及理由矛盾之違誤。

㈤司法院釋字第781號至第783號解釋未審酌制度禁止後退原則，且有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判矛盾等違誤，原判決逕以引用，且未說明上訴人於原審所提出原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點並實質審理，核屬判決理由不備，應予以廢棄等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、本院判斷如下：㈠按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，司法審判機關亦然。

次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解而不予遵守。

㈡經查，上訴人之被繼承人於107年7月1日前分別經被上訴人核定退休生效。

嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人之被繼承人退休所得，為原判決依法確定之事實。

依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定，及係適用新法之結果，均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。

然原審業已論明，司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋在案，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」原處分所依據之法律即新法第4條第6款與憲法保障教育工作者生活之意旨，尚無違背，新法規定無涉及法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束。

是原審認原處分認事用法並無違誤，而予駁回上訴人被繼承人在原審之訴，於法並無不合。

上訴理由主張釋字第783號解釋有諸多違誤，原判決未就原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等各項爭點逐一實質審理，且未敘明上訴人主張不可採之理由，而有判決理由不備之違法云云，核不足採。

㈢按行政訴訟法第204條第1項規定：「判決應公告之；

經言詞辯論之判決，應宣示之，但當事人明示於宣示期日不到場或於宣示期日未到場者，不在此限。」

此為107年11月28日所修訂，本件原審判決於109年7月9日作成，自有適用。

查原審於109年6月4日行言詞辯論，並定期於同年7月9日宣判，乃兩造當事人明示宣判期日不到場，爰當庭宣示判決將不宣示，此稽之當日筆錄即明，是原審未依宣示之方式對外公開，自無違法，亦不影響於判決之效力。

上訴意旨指摘原判決未經宣示而有違誤云云，自難成立。

㈣觀諸釋字第783號解釋意旨，可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限延後之現階段改革效益，解決急迫財務危機。

而新法第37條第5項亦明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。

故被上訴人依新法規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。

是以，上訴意旨主張：原核定退休處分仍具存續力，被上訴人作成原處分牴觸其存續力已違反行政程序法第110條第3項規定云云，顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。

㈤另被上訴人雖於107年7月1日以前（即新法未生規制效力之前）即作成原處分，但處分之規制效力係針對本案各上訴人 之被繼承人退休總年資及退休等級，重新計算「其等自107年7月1日以後」之「（在新法有效實施後未來）每月退休所得」。

而非依「107年7月1日以前之事實狀態」，而為「其每月退休所得」規制效力之諭知。

是以被上訴人乃是在預計新法已通過，將於107年7月1日實施，實施後未來法律效果已可預期之情況下，而在107年7月1日以前，針對未來事實而為法律適用，將新法預期所生之法律效果，透過原處分予以「具體化」，讓上訴人預先得知，以為應變。

是其「認事用法」之規制內容，完全與舊法無涉，亦無違反舊法之情形，上訴意旨主張原處分有違反行政程序法第4條依法行政原則、法律保留原則，原審率爾認定原處分合法，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違誤云云，自難成立。

㈥對照新法第2條規定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

而廢止前學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國(省)立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣(市)立學校由縣(市)政府審定。」

足見新法已明定其主管機關在直轄市為直轄市政府，與廢止前學校教職員退休條例施行細則第26條之規定有別。

再者，新法第65條第2項復特別規定：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由主管機關以書面行政處分為之。」

則被上訴人新北市政府本於新法之直轄市主管機關地位，依據該條例第65條第2項規定，對於原由所屬教育局適用廢止前學校教職員退休條例對上訴人等人所為退休給與審定，分別作成原處分重新計算自107年7月1日起之每月退休所得，自無欠缺管轄權限可言。

上訴人執被上訴人新北市政府頒訂之分層負責授權一般規定，據以主張其欠缺管轄權限云云，容欠允洽，不能採取。

㈦此外原判決之理由論述，亦無其他違法情事存在，從而原判決駁回上訴人在原審之訴，法律見解實與釋字第783號解釋無違，並無判決不適用法規、適用不當之違背法令情事。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 林 玫 君
法官 洪 慕 芳
法官 李 玉 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
書記官 洪 立 品