最高行政法院行政-TPAA,109,年上,313,20220217,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第313號
上 訴 人 陳建發等98人(詳附表)
共 同
訴訟代理人 廖湖中 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 李佳珍
林建源
被 上訴 人 新竹縣政府

代 表 人 楊文科
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年8月12日臺北高等行政法院108年度年訴字第450號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：附表所示上訴人陳建發等98人，除編號97上訴人余振元及編號98上訴人梁秀月等2人外，均係經被上訴人銓敘部依原公務人員退休法分別審定自民國107年6月30日前退休生效之已退休公務人員；

而上訴人余振元係經被上訴人新竹縣政府審定於104年12月2日退休生效之已退休警佐待遇人員；

上訴人梁秀月係經被上訴人內政部審定於92年12月31日退休生效之已退休委任待遇人員。

上開各上訴人退休時之退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額等項，均詳如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第450號判決（下稱原判決）附表二所示。

嗣經被上訴人銓敘部、新竹縣政府、內政部（下亦合稱被上訴人）依據106年8月9日公布，107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條等相關規定，分別作成如原判決附表二所示之函文及退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算其等自107年7月1日起之退休所得。

上訴人不服，提起復審，皆經復審決定（各該復審決定書詳如原判決附表二所示，下合稱復審決定）駁回後，共同提起本件行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。

經原審以原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴（原判決駁回附表一編號78原告蔣虎之訴部分，未據其提起上訴，業已確定）。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。

三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠司法院釋字第782號解釋，認公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

參照上開司法院解釋理由，本件上訴人主張被上訴人依公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定），以原處分重新審定上訴人月退休所得，核無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、法安定性原則、誠信原則、平等原則，亦未侵害上訴人之生存權、財產權及服公職之憲法權利；

上訴人此部分之主張，並無理由。

㈡原處分並未變更上訴人退休時所為退休審定，僅是依公務人員退休資遣撫卹法系爭規定，重新計算（變更）上訴人之退休給付金額並自107年7月1日起向後生效；

核與行政程序法第123條（廢止授益處分）規定不同，因此上訴人主張本件原處分未適用行政程序法第123條、第126條第1、2項及第120條第2項規定，而違法云云，並無理由。

㈢原處分雖是於公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日施行日前送達予上訴人，但原處分之規制內容，是依106年8月9日制定公布並訂自107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法規定，重新計算審定上訴人自公務人員退休資遣撫卹法施行日起相關月退休所得之內容。

依此，原處分內部效力是自107年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，自應記載107年7月1日當時得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之公務人員退休資遣撫卹法系爭規定。

因此上訴人主張原處分在公務人員退休資遣撫卹法系爭規定未生效前即完成有重大瑕疵而無效（有行政程序法第111條第6、7款規定，依行政程序法第110條第4項自始無效）云云，容有嚴重誤解而顯無足採等語，因而駁回上訴人於原審之訴。

四、上訴意旨略以：㈠依公務人員退休資遣撫卹法第95條、中央法規標準法第14條規定，在法律未施行前，尚未生效。

被上訴人在公務人員退休資遣撫卹法未施行前，即於107年4至6月間依尚未生效之公務人員退休資遣撫卹法重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6款、第7款規定屬於無效之行政處分。

另依行政程序法第110條第3、4項規定，被上訴人之無效原處分，自始不生效力，未經撤銷前該處分仍繼續存在，被上訴人未詳查，率以無效之原處分重新計算審定，顯然侵害上訴人依原公務人員退休法所取得之退休權利，應予撤銷。

原處分違反公務人員退休資遣撫卹法第95條及中央法規標準法第14條規定，原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款規定判決不備理由之當然違背法令，且足以影響本件之裁判結果。

㈡按司法院釋字第525號解釋文，若因公益必要而廢止或變更法規致信賴利益受損害時，應採合理補救措施等以保障人民憲法上之權利。

次按行政程序法第123條、第126條規定及本院83年判字第1223號判例，授益處分之廢止，應予合理之補償。

另依行政程序法第120條第2、3項規定，此項補償明指金錢利益之補償，而非其他補救措施或訂定過渡期間之條款，衡諸司法院釋字第782號解釋理由，並未提及上述法律規定之適用。

縱被上訴人認公務人員退休資遣撫卹法依法具有法律上效力而廢止原審定處分，被上訴人應依行政程序法第120條第2、3項、第123條及第126條等規定補償因原審定處分存續可得之全部利益，否則即屬違法之行政處分，應予撤銷。

原判決有不適用上開法律規定及本院83年判字第1223號判例之違背法令，及判決不備理由之當然違背法令。

㈢公務員之退休金所得，本質上是遞延性工資或是工資之替代，自應以誠實信用之方法為之，以符憲法保障生存權、工作權及保障人民有服公職之權之核心領域，而受制度性之保障。

故以制度改變逐年減少退休公務員之退休所得，顯違誠信原則，非如原審所認調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公益所必要，得認無違信賴保護原則。

且對於公務員之養老，應注意其最終職位及俸額之人性尊嚴維護，應以誠實信用之方法為之。

司法院釋字第782號解釋文及理由未提及行政程序法第8條即誠實信用原則之適用，而原判決全然未審酌，即有不適用法規、不備理由之違背法令。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

及第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」等規定意旨，足見法律有無牴觸憲法之爭議，專屬於司法院解釋權限。

且參照司法院釋字第185號解釋及依憲法第80條規定意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。

法律既經司法院解釋合憲後，法官必須受拘束，超出黨派以外，依據法律獨立審判，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用。

倘法律甫經司法院解釋在案，原來法規範之秩序與價值未明顯變遷，自無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要，方符法治國原則。

㈡司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文第1項至第3項明示：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

並闡述解釋理由如次：⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。

基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。

政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。

就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。

（見理由書第61段）⒉公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。

在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；

如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；

在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。

從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。

（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。

退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。

同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。

公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公務人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。

退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。

此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。

立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18%。

再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，公務人員退休資遣撫卹法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。

無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。

使因公務人員退休資遣撫卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。

此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。

原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造成。

該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。

又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。

此與最低生活費標準之概念有別。

是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。

倘公務人員退休資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退休資遣撫卹法規。

此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；

非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。

此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；

(2)退休人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。

是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。

又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。

且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。

原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。

惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。

（見理由書第93段及第115至116段）㈢觀諸上開司法院釋字第782號解釋文及其理由意旨，足見關於公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權、工作權及教育工作者生活之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則之疑義，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則。

且公務人員退休資遣撫卹法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施行後始合致之要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。

是以，被上訴人據以作成原處分之上開公務人員退休資遣撫卹法各該規定，既經司法院解釋未牴觸憲法，自得作為重新計算上訴人等人自107年7月1日以後之每月退休所得之規範依據。

上訴人猶以上開情詞爭執其合憲性，委無足取。

㈣經核被上訴人作成原處分重新計算各上訴人自107年7月1日以下之每月退休所得，就支領一次退休金人員重新審定其一次退休金與公保一次養老給付得辦理優惠存款金額及每月優惠存款利息；

支領月退休人員，重新計算其每月退休所得；

對於兼領1/2之一次退休金與1/2之月退休金人員，就兼領月退休金部分，重新計算其每月退休所得；

就兼領一次退休金部分，重新計算兼領一次退休金與兼領一次退休金比率計算之公保一次養老給付得辦理優惠存款金額與每月優惠存款利息；

另就已依原公務人員退休法第30條規定審定並領取月補償金者，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，扣除其於公務人員退休資遣撫卹法施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額等事實，有各該原處分在卷可稽，並為兩造所不爭執。

再者，上訴人等人均為經被上訴人於107年6月30日前適用原公務人員退休法核定退休，並審定退休給與生效在案之公務人員，嗣經被上訴人適用系爭規定作成如原判決附表二所示原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，自得為本院判決之基礎。

㈤上訴意旨雖指摘原判決就上訴人於原審所主張被上訴人在公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日生效前即於當年4、5、6月間適用該法重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，及被上訴人適用公務人員退休資遣撫卹法廢止前於上訴人退休時依原公務人員退休法審定計算各上訴人每月退休金之處分，應依行政程序法第126條給予合理補償等情，均未審酌調查或說明不採之理由，有判決不適用法規及理由不備之違法等語。

惟：⒈退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而公務人員退休資遣撫卹法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

而公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付，已據司法院釋字第782號解釋理由論述詳如前述。

且公務人員退休資遣撫卹法第37條第5項復明定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。

準此以論，原處分係被上訴人依公務人員退休資遣撫卹法第37條第5項規定適用同條第1項至第4項規定之待遇標準，以上訴人原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算上訴人自公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日以後之每月退休所得，而自該法施行時始發生其處分內部效力，自屬適法，並無上訴人所指被上訴人作成原處分缺乏事務權限之違法情形。

且原處分性質上既非廢止原核准退休處分之審定，或於舊法時期所計算之每月退休所得審定，尤無行政程序法關於廢止行政處分，應給予合理補償等規定之適用。

⒉是以，原判決已就上訴人主張有無理由相關之重要爭點敘明理由予以論駁，核無上訴意旨所指摘判決有不適用法規或不備理由之違法情形。

六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。

上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 18 日
書記官 莊 子 誼