最高行政法院行政-TPAA,109,年上,320,20211216,2

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第320號
上 訴 人 趙廷楠等26人（姓名及住所詳如附表所示）
共 同
訴訟代理人 吳西源 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 張書瑜
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年8月19日臺北高等行政法院108年度年訴字第843號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人均係退休公務人員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。

嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫新法）於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文訂自107年7月1日施行，被上訴人爰分別以如原判決附表2所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及復審決定均撤銷。

案經原審以上訴人在原審之訴為無理由，判決駁回，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。

2.上開廢棄部分，原處分及復審決定均撤銷或發回原審。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)退撫新法係經立法院三讀通過，於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行；

經立法委員江啟臣、林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。

司法院經召開說明會、言詞辯論後，始作成釋字第782號解釋，其解釋理由略以：1.退撫給與因財源不同有不同保障，應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

2.調降非屬一次性之退除、退撫給與，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

3.優存利息之財源源自於政府預算，年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。

任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。

調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則、比例原則。

(二)「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施，意旨在於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。

至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，亦為退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。

因退撫新法之施行而被調降後之公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障公務人員退休後生活之意旨尚無違背，上訴人主張其生存權、工作權受侵害云云，並無理由。

(三)被上訴人為掌理全國公務員銓敘事項之機關，其依退撫新法第34、36、37、39條規定，以原處分重新審定上訴人之退休所得，並無行政程序法第111條第6款所定缺乏事務權限情形。

又原處分作成於107年5至6月間，其規制效力則自該等條文依退撫新法第95條第1項規定，於107年7月1日施行時起發生，故為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，並無存在任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故與行政程序法第111條第7款所定要件全然不符等語，而駁回上訴人之訴。

四、本院按：

(一)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

(二)經查，上訴人係退休公務人員，於107年6月30日以前分別經被上訴人核定退休生效。

嗣因退撫新法於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。

依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用退撫新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之退撫新法是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、法安定性原則、比例原則及平等原則等，是否侵害憲法所保障之生存權及財產權，原處分是否構成行政程序法第111條第7款之無效事由之問題。

然原審業已論明：司法院業於108年8月23日作成釋字第782號解釋，解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

而作成合憲解釋；

依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語綦詳。

又司法院釋字第782號解釋理由略以：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利；

公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。

然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；

亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

另新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。

故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，諸如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。

又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。

調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且未逾必要之程度，得認無違反信賴保護原則、比例原則等語。

且司法院釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。

從而原審以上訴人所提撤銷訴訟，為無理由，予以駁回，於法並無不合。

上訴意旨主張司法院釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義，及違反論理法則、經驗法則及不備理由之情事，然原判決仍依此認定原處分及復審決定未侵害上訴人之權利、法律上利益及憲法所保障之權利，除有判決違背法令外，復對上訴人於起訴狀所主張之諸多事實及理由，未作論斷，亦有判決不備理由之違法云云，要非可採。

(三)上訴意旨另主張被上訴人依尚未生效之退撫新法，於107年5、6月間作成原處分，依法屬無效之行政處分，復率以之重新計算審定，侵害上訴人舊法所取得之退休權利，應予撤銷；

及縱認退撫新法合憲，按行政程序法第123條、第126條等規定，廢止授予利益之合法行政處分，應予補償等節，未見原判決對此於理由項下記載關於此項主張攻擊方法之意見，有判決不備理由之違法云云。

然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之退撫新法，重新計算審定上訴人等自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日退撫新法施行起同時發生之事實，並未有上訴人所主張之無效情事。

又司法院釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段參照），而退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就退撫新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，亦顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。

況司法院釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段參照），而退撫新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段參照），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更與退撫新法之明文規定及前揭解釋意旨有違，無可採取。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 劉 柏 君