最高行政法院行政-TPAA,109,年上,326,20220210,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第326號
上 訴 人 蔡嘉恩等100人（姓名、住所詳原判決附表）
共 同
訴訟代理人 吳西源 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 邱德明
吳念羽
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年9月29日臺北高等行政法院108年度年訴字第392號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件事實經過：上訴人原為公務人員，前均經被上訴人審定於民國107年6月30日前退休生效，並支領退休金。

嗣被上訴人依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），分別就上訴人以如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第392號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算其等每月退休所得。

上訴人不服，分別提起復審，經如原判決附表復審決定欄所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回，上訴人均不服，提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。

經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而逕予駁回後，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之；

如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回。

凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

㈡本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，迄至司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），明揭「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。

基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。

該解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。

㈢上訴人起訴求為撤銷被上訴人依新法相關規定作成之原處分，形式上雖指摘被上訴人作成原處分適用新法「違法」，但實質上，係指摘原處分所據以重新計算退休所得之新法「違憲」，希冀原審對該等新法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院能得宣告新法違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，上訴人退休權益能得以回復被上訴人於107年7月1日前審定退休時所計算者。

惟新法是否違憲爭議，於訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國機關及人民，是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，亦無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性，當合於行政訴訟法所規範得例外不行言詞辯論的情事，是上訴人之訴，依其等所述事實，於法律上乃屬顯無理由。

至於上訴人所稱原處分於新法施行前即作成，應屬「無效」一節，顯係忽視原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，且上訴人主張原處分「無效」亦與其等主張原處分違法而應撤銷不相容，亦屬顯無理由。

㈣綜上，上訴人訴請撤銷如原判決附表所示之復審決定及原處分，經釋字第782號解釋作成，上訴人所訴已屬顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

四、上訴意旨略稱：㈠原判決未經言詞辯論而逕行判決，違背法令，且違背憲法保障人民之訴訟權。

原判決對於上訴人於起訴狀主張「原處分為無效之行政處分，且違反法律規定，應予撤銷」有判決不備理由之違背法令：1.行政訴訟法第107條第3項所謂「法律上顯無理由者」，乃 指依原告於起訴當時，於訴狀内記載之事實觀之，法律上顯然不能獲得勝訴判決者而言，而非指嗣後依其他事實證據再據以認定。

原判決以訴訟中，於法院裁判前，經司法院作成合憲解釋，逕以判決駁回，原審顯然違背行政訴訟法第188條第1、2項之規定，而為判決違背法令。

2.被上訴人在新法未施行前，即於107年5、6月間重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6款、第7款規定屬無效之行政處分。

且原處分並非違反程序或方式規定之行政處分，亦不得依行政程序法第114條補正，而屬自始不生效力。

新法尚未生效前，新法亦未授權被上訴人於法律生效前得作成原處分，顯然被上訴人於作成原處分時缺乏事務處理之權限，原判決對被上訴人在新法尚未生效前即作成原處分之權限依據，未於判決理由項下說明，即有判決不備理由之違法，且上訴人對原處分，依法聲請救濟時，新法仍未生效，但已進入行政救濟階段，在新法尚未生效前，即作成原處分，並進入行政訴訟之救濟程序，亦有悖於法治國家依法行政之原則。

3.縱認新法為有效之法律（上訴人主張為違憲），被上訴人應依行政程序法第123條、第126條第1項、第2項及第120條第2項規定，於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭財產上之損失，應給予合理之補償。

又依行政程序法第120條第2項及第3項之規定，指金錢利益之補償，而非其他補救措施或訂定過渡期間條款。

但被上訴人未依行政程序法規定為之，原處分顯然違法侵害上訴人之權益，應予撤銷，但原判決對於上訴人於原審起訴狀之主張理由，漏未判決認定，亦未於判決理由項下記載關於此項主張攻擊方法之意見，即有行政訴訴法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。

㈡釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以釋字第782號解釋為依據，而認定原處分及復審決定未侵害上訴人之權利、法律上之利益及憲法所保障之權利，判決違背法令，復對上訴人於起訴狀所主張之諸多事實及理由，未作論斷，顯有判決不備理由之違法：1.依原公務人員退休法（下稱舊法）及新法第7條第1項規定所指「支付保證責任」，當指政府負支付提撥不足給付之責任，即應由政府提撥支付。

然釋字第782號解釋理由書卻載：「規定由政府負最後支付保證責任；

在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。」

顯然與法規文義不符，且違背論理法則。

原判決理由復未說明何以新法得以調整所得替代率，亦為政府負最後支付保證責任之內涵，即有判決不備理由之違背法令。

2.依舊法第32條第3項第1款規定，任職超過25年者，所得替代率最高為95%；

然依新法第37條第2項規定，所得替代率最高為75%，於10年內又大幅減少為15%，顯然有違比例原則。

且此項調整之幅度，究依何標準計算，上開解釋理由書未作說明，新法訂定之所得替代率之合理性即有疑義。

原判決復未說明，即有判決不備理由之違背法令。

3.釋字第782號解釋理由書載：「又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。」

然一般習法者，未必預料法規可能修正、廢止之變動，何況一般公務人員。

上開解釋理由書認為「受規範對象，非無預見可能」，實與經驗法則之常情有違，亦忽略法安定性之重要概念。

且受規範對象之公務員，依何種經驗法則，得以預見舊法將會修正或廢止，原判決理由未做任何說明判斷，僅依上開解釋理由而泛言受規範對象可能預見法規變動而減少退休給付，顯有判決不備理由之違背法令。

4.釋字第782號解釋理由書認為新法不涉違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則等。

惟原處分及原處分適用之新法違背信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則、平等原則，顯與憲法第15條、第18條、第23條保障人民權利有所牴觸。

五、本院查：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。

行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。

行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」

同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」

及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。

但別有規定者，不在此限。

」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；

但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。

行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。

惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。

因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。

此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。

㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈢經查，上訴人均為退休公務人員，於107年6月30日前分經被上訴人依舊法核定退休生效。

嗣新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分卷可憑，且為兩造所不爭。

依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。

然原審業已論明，立法委員林德福等38人因行使職權，認新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。

經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。

況查，釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。

是依前揭之說明，上訴意旨指摘原判決有未依法行言詞辯論之違背法令情事，及釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以釋字第782號解釋為依據，認定原處分未侵害上訴人之權利、法律上之利益及憲法所保障之權利，有違背法令及侵害憲法所保障之權利云云，尚非可採。

㈣至於上訴意旨主張其於原審起訴時所主張被上訴人依尚未生效之新法，於107年5、6月間作成原處分，依法屬無效之行政處分，復率以之重新計算審定，侵害上訴人舊法所取得之退休權利，應予撤銷；

及縱認新法合憲，依行政程序法第120條第2項、第123條、第126條第1項、第2項規定，廢止授予利益之合法行政處分，應予補償等節，未見原判決對此於理由項下記載關於此項主張攻擊方法之意見，有判決不備理由之違法云云。

然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張之無效情事，且上訴人其主張原處分「無效」亦與其主張原處分違法而應撤銷並不相容，亦屬顯無理由，原審雖未就此敘明，至所載理由雖稍欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由予以駁回之結論。

又釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。

是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。

是上訴人之上開主張均亦屬顯無理由，原判決雖未就此予以論駁，致所載理由略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由駁回之結論，尚難謂有不適用法規或不備理由之違法。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令情事，與司法院解釋亦無牴觸。

上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 紹 良
法官 鍾 啟 煌

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
書記官 蔡 宜 婷