最高行政法院行政-TPAA,109,年上,55,20220210,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第55號
上 訴 人 國立臺灣大學醫學院附設醫院
代 表 人 吳明賢
訴訟代理人 沈以軒 律師
陳佩慶 律師
被 上訴 人 中國國民黨
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 陳學驊 律師
梁恩泰 律師
上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處

理條例事件，上訴人對於中華民國109年2月5日臺北高等行政法
院108年度年訴字第1059號判決，提起上訴，關於原判決不利於上訴人部分，本院判決如下：

主 文
原判決主文第一項、第二項及訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、上訴人之代表人原為陳石池，嗣變更為吳明賢；
被上訴人之代表人原為吳敦義，嗣依續變更為江啟臣、朱立倫，分別據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、訴外人黃又寧為上訴人退休職員，前經教育部審定自民國71年5月1日退休生效。
黃又寧自29年2月至35年10月任職被上訴人專職人員年資，計6年9個月（下稱系爭年資），於退休時經教育部採認併計為退休年資並據以核發退離給與。
嗣教育部依106年5月10日制定公布、106年5月12日施行之公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）第4條規定，以107年5月4日臺教人㈣字第1070052393A號函（下稱前處分），扣除其已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給，並副知兩造。
上訴人爰依社團年資處理條例第5條規定，以107年5月23日校附醫人字第1070201080號函（下稱原處分），命被上訴人於107年8月10日以前返還黃又寧自退休生效日至107年5月11日所溢領之月退休金新臺幣（下同）619,123元。
嗣因被上訴人逾期未繳，上訴人將原處分移送法務部行政執行署臺北分署進行行政執行程序，並經准許向第三人財團法人國家政策研究基金會收取租金債權619,338元（內含執行必要費用215元）。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.上訴人應給付被上訴人619,338元，並自行政訴訟訴之追加暨準備理由狀繕本送達翌日起按年息百分之五計算利息。
經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度年訴字第1059號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分（主文第1項）；
上訴人應給付被上訴人619,123元（主文第2項）；
被上訴人其餘之訴駁回（主文第3項）；
訴訟費用由上訴人負擔（主文第4項）。
上訴人不服，提起本件上訴，聲明：1.原判決廢棄；
2.被上訴人在第一審之訴駁回；
3.第一審及第二審訴訟費用由被上訴人負擔（上訴人對原判決其勝訴即主文第3項提起上訴部分，本院另為裁定）。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原判決為上訴人不利之判決部分，係略以：
㈠綜合社團年資處理條例的提案委員陳其邁委員在社團年資處理條例通過後的發言，以及兩個草案版本的立法說明，可知社團年資處理條例第5條的規範目的是對於領受人及/或其經採認之社團專職年資所屬社團所獲得的公法上不當得利進行追繳，同條第1項既然是准許核發機關可以要求返還不當得利，其權利性質因此可以確定是請求權的性質，也就是公法上不當得利請求權，且既已規定「應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之…… 」，就是法律就請求權時效另有規定的1年短期請求權的時效規定，亦即核發機關應在「107年5月11日以前」以書面處分視情形令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之，且必須在「107年5月11日以前」合法送達於受處分相對人即本件被上訴人，才使該書面處分發生效力，而能符合行使請求權的合法生效要件。
若是在107年5月12日以後，其請求權即當然消滅而無從行使。
在請求權消滅之後才送達於處分相對人的書面處分，違反社團年資處理條例第5條第1項關於1年短期時效的規定，即屬違法的行政處分。
㈡上訴人依社團年資處理條例第5條規定，以原處分命被上訴人返還黃又寧所溢領之退離給與金額，為619,123元，原處分發文日期為107年5月23日，則送達於被上訴人的日期自在該日之後，亦即已在107年5月12日以後，可以認定其送達日期已逾社團年資處理條例第5條第1項規定1年內即107年5月11日之前之請求權時效期間，其公法上之請求權已罹於時效而當然消滅，因此，原處分於法不合，應予撤銷。
又上訴人已經由行政執行程序，向第三人即財團法人國家政策研究基金會收取被上訴人對於該第三人租金債權如原處分所示金額619,123元，原處分既經原審予以撤銷，則上訴人收取本屬被上訴人之619,123元，自屬無法律上之原因而受有此金額之利益，因此，被上訴人依公法上不當得利之法律關係請求上訴人返還619,123元，為有理由，應予准許等語，資為論據。
五、本院按：
㈠社團年資處理條例第2條：「本條例用詞，定義如下：…… 三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」
第4條第1、4項：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。
（第4項）第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。
」第5條：「(第1項)依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：…… (第2項)前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
第7條：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
㈡上開社團年資處理條例第5條第1項（下稱系爭規定）所定「1年」期間之規定，其性質為特別規定之公法上請求權時效？或訓示規定？為本件爭執所在，而此法律爭議，業經本院大法庭110年度大字第1號裁定認上開條文之「1年」期間為訓示規定。
其理由略以：1.系爭規定之「1年」期間並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關：依社團年資處理條例處理方式包含「重行核計退離給與」與「追繳溢領退離給與」兩者，該條例第4條與第5條分別定有明文；
系爭規定係明定於重行核計退離給與作成後，再向領受人或其所屬社團法人追繳溢領退離給與，以確立社團年資處理條例制定施行後，公法上不當得利法律關係之發生，系爭規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關。
如將系爭規定之返還期限定性為特別規定之短期消滅時效，非僅與時效規定之本質不符，且未能顧及行政作業時程之需求，亦無法期待各支給機關於期限內行使公法上請求權進行追繳。
尤其在重行核計退離給與之行政處分係於107年5月12日以後作成者，更將自始不得請求返還溢領退離給與，產生「權利尚未發生，即罹於時效」之荒謬處境，顯非衡平，除與消滅時效制度之立意不符、造成法律體系內部自相矛盾外，亦與社團年資處理條例為追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨有違。
2.將系爭規定解釋為時效規定，與文義解釋、歷史解釋、體系解釋及立法目的顯然相悖：立法理由未載明逾期追繳之法律效果，依該條文義解釋，自難認係消滅時效之規定。
由立法討論可知，系爭規定1年期間之原意係比照社團年資處理條例第4條而來，足見系爭規定並非消滅時效或除斥期間之規定，其目的不在賦予領受人更多保障，或限縮機關返還請求權之行使期限，而係旨在規範領受人應儘早返還、促請行政機關儘速辦理之訓示規定，避免拖延至行政程序法第131條第1項所定5年消滅時效屆至前始辦理追繳退離給與，非謂要訂定短期消滅時效規定。
另依目的解釋及體系解釋而論，由社團年資處理條例第4條第1項、第4項、第5條及第7條規定之體系及其立法目的，可知社團年資處理條例為落實轉型正義，考量黨職併公職所溢領之退離給與時間已久，可能因時效消滅或撤銷權行使期限已過而無法追還，爰於社團年資處理條例第7條明定核發機關依該條例第4條規定扣除已採計之社團專職人員年資並重行核計退離給與，以及依該條例第5條向領受人或社團追繳等，不適用現行法律有關請求權時效或撤銷權行使期限之規定，足見社團年資處理條例於立法之初已預見領受人有主張相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之情形，爰於該條例第7條規定明文排除，以使領受人仍應依法返還其領受之數額，倘將系爭規定解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與此一立法目的相悖。
甚至發生如前述在重行核計退離給與之行政處分尚未作成前，因未於社團年資處理條例施行後1年內追繳，即生時效消滅之不合理情形，亦違反社團年資處理條例之體系解釋。
3.社團年資處理條例第7條係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與該條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定系爭規定之「1年」為消滅時效之依據：綜觀政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）全文，並未就政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之處理，另有規定權利行使期間，顯見黨產條例內縱未另有規定，亦無礙於規範體系之一致性。
社團年資處理條例第7條之立法例既係參照黨產條例第3條規定而制定，自無從逕以「除本條例另有規定外」等語，推論系爭規定「自本條例施行後1年內」之規定必然具有消滅時效之性質。
社團年資處理條例第7條規定係為避免依現行法律有關權利行使期間之規定，致無法依第4條規定重行核計退離給與及第5條規定追繳溢領退離給與，爰排除基於原退休審定所生法律關係有關逾越權利行使期間之法律效果（見該條立法理由）。
綜上，系爭規定所定之「1年」期間，從文義解釋、歷史解釋、法律體系及立法目的綜合判斷，並非消滅時效之規定，應解為訓示規定，始屬允當。
至於重行核計退離給與作成後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，因社團年資處理條例未有明文規定，自應適用行政程序法相關規定。
準此，社團年資處理條例第5條規定有關支給機關行使追繳退離給與之公法上請求權，其消滅時效之起算應適用行政程序法第131條第1項規定，於重行核計退離給與之處分作成後5年內行使之。
㈢經查，訴外人黃又寧為上訴人退休人員，前經教育部審定自71年5月1日退休生效，於退休時經採計系爭年資，並據以核發退離給付。
嗣教育部依社團年資處理條例第4條規定，以原處分扣除已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與，並自107年5月12日起改依重行核計之退離給與發給，並副知兩造。
上訴人爰以原處分命被上訴人於107年8月10日以前返還黃又寧自退休生效日至107年5月11日所溢領之月退休金619,123元。
被上訴人不服，循序救濟。
原判決以系爭規定所定「1年」之規定，「就是法律就請求權時效另有規定的1年短期請求權的時效規定，亦即核發機關應在『107年5月11日以前』以書面處分視情形令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之。
若是在107年5月12日以後，其請求權即當然消滅而無從行使。
逾此期間其公法上請求權即罹於時效而當然消滅」，原處分發文日期為107年5月23日，已在107年5月12日以後，可以認定其送達日期已逾社團年資處理條例第5條第1項規定1年內即107年5月11日之前之請求權時效期間，其公法上之請求權已罹於時效而當然消滅，因此，原處分於法不合，訴願決定予以維持，亦有未洽，乃撤銷訴願決定及原處分，被上訴人基於公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人返還619,123元，為有理由，應予准許等語，為不利上訴人之原判決。
惟原判決以系爭規定所定「1年」期間，其性質屬1年短期請求權時效，上訴人公法上請求權已罹於時效而當然消滅，原處分違法之法律上之判斷，核與前揭本院110年度大字第1號裁定見解不同，即難謂合法。
上訴意旨指摘原判決有適用法規不當之違背法令，為有理由。
㈣按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」
「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；
……得心證之理由，應記明於判決。」
行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條分別定有明文。
行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟通常事件之第一審為高等行政法院，故關於行政訴訟通常事件之事實認定及證據調查事項，應由高等行政法院依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。
如未盡職權調查義務，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定之違法。
本件上訴人係依社團年資處理條例第5條規定及前處分，以原處分令被上訴人返還訴外人黃又寧自退休生效日起，至107年5月11日止溢領之新制月退休金合計619,123元。
查原處分所依憑之前處分，係扣除系爭年資後，變更訴外人黃又寧之退撫新制實施前任職年資及退休金給與，則訴外人黃又寧應予扣除而不得採計為退休年資者，是否即為前處分所指之系爭年資？據此重行核計退離給與後，黃又寧所溢領退撫新制實施前任職年資之退離給與，是否即為原處分所檢附「溢領新制月退休金額清冊」之「應繳回金額」？原審就此未盡職權調查義務，而此影響上訴人據以計算黃又寧自退休生效日起，至107年5月11日止所溢領月退休金，而令被上訴人返還619,123元之原處分事實基礎，自有調查事實及證據之必要。
㈤綜上所述，原判決主文第1項、第2項既有上述違背法令情事，且影響判決結果，上訴意旨求予廢棄，即有理由。
又因本件事實有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決關於主文第1項、第2項及訴訟費用部分均廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 侯 志 融
法官 林 妙 黛

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
書記官 廖 仲 一