最高行政法院行政-TPAA,109,年上,65,20210805,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第65號
上 訴 人 彭淑美等53人（姓名及住所均詳如附表所示）
共 同
訴訟代理人 黃文玲律師
陳家祥律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 賴威志
曾瓊敏（兼送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年3月12日臺北高等行政法院108年度年訴字第222號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、原審原告林清利，於訴訟繫屬中死亡，其繼承人陳美玉、林曉琦、林曉芬、林建中（下稱陳美玉等4人）已聲明承受訴訟；

被上訴人代表人周弘憲已變更為周志宏，亦具狀聲明承受訴訟，均無不合，應予准許。

二、上訴人陳美玉等4人之被繼承人林清利及其他上訴人（下稱林清利及其他上訴人）均為民國107年6月30日以前經被上訴人審定退休生效之公務人員[退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如原審108年度年訴字第222號判決（下稱原判決）附表2所示]。

嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫新法）於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文並訂自107年7月1日施行，被上訴人分別以如原判決附表2所示之原處分（下合稱原處分），重新計算其自107年7月1日起之退休所得。

林清利及其他上訴人不服，提起復審，經如原判決附表2所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回，其提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及復審決定。

經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、林清利及其他上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。

四、原審駁回林清利及其他上訴人在原審之訴，係以：㈠上訴人主要爭執被上訴人作成原處分所適用各該規定違憲，在上訴人起訴後，業經司法院於108年8月23日以釋字第782號解釋，認為退撫新法「第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

㈡本件為非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故原處分依退撫新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定（下稱系爭規定），重新核算林清利及其他上訴人之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。

㈢優存利息之財源源自於政府預算；

年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇，調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，故原處分依系爭規定，重新核算林清利及其他上訴人之每月退休所得，亦無違反信賴保護原則及比例原則。

㈣退撫新法於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定，系爭規定自107年7月1日施行。

復參法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。

是行政處分之外部效力與內部效力之生效時點，並非必然同一；

倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。

準此，被上訴人原處分係依系爭規定，重新計算林清利及其他上訴人自107年7月1日起之退休所得，與退撫新法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。

依退撫新法第37條規定，被上訴人重行審定退休人員退休所得時，應依其退休時之審定結果，據以計算退休所得替代率上限。

據此，原處分係依退撫新法第37條規定，按林清利及其他上訴人經審定之退休年資、退休等級，重新計算其自107年7月1日起之退休所得，並未廢止退休審定處分。

從而，林清利及其他上訴人主張原處分作成時，被上訴人未廢止其退休處分並依法補償一節，容有誤解等語，以原處分所據法律業經司法院大法官作成合憲解釋，林清利及其他上訴人之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回其於原審之訴。

五、本院按：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。

行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。

行政訴訟法第188條第1項、第2項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」

「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」

第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。

但別有規定者，不在此限。」

即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；

但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。

行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。

惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。

因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。

此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。

㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

次按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得逕以法律違憲而拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許全國各機關（含法院）或人民持歧異之見解不予遵守。

㈢經查，林清利及其他上訴人均為退休公務人員，於107年6月30日前分別經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法，已廢止）核定退休，嗣退撫新法施行，被上訴人以原處分重新審定其退休所得如原判決附表2所示，為原判決依法確定之事實，並有原處分、退休核定函在卷可參。

而林清利及其他上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實認定及適用退撫新法之結果本身並未爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之退撫新法相關規定牴觸憲法，致原處分違憲等情。

查原判決業論明：於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背，同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權及生存權之意旨亦無違背，同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則無違，其審理案件適用法律，應受該解釋見解之拘束等語；

並以原處分已載明其規制效力係自107年7月1日退撫新法施行之日始發生，而就上訴人有關原處分於退撫新法施行前即作成，依行政程序法第111條規定應屬無效之主張，何以不足採取，亦予論駁甚明。

則原審以其訴在法律上顯無理由，不經言詞辯論，予以駁回，參照上揭規定及說明，並無不合。

上訴意旨無非就原審已論斷不採者，復執陳詞為爭議，並以其主觀見解，重申原處分違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則；

暨釋字第782號解釋所憑事實有誤，難認有拘束力；

退撫給與乃遞延工資定性，釋字第782號解釋認係恩給制，為嚴重錯誤之法律見解，執以指摘原判決有適用法規不當之違背法令情事云云，即無可採。

㈣上訴意旨另指摘釋字第782號解釋有多處缺漏及錯誤，仍有待補充解釋，及既認定公務員就舊法之退撫金係憲法上值得保護之利益並同意基於公共利益得予變更，但卻對政府未給予合理之補救措施略而不談，均有可議云云。

惟查，釋字第782號解釋公布迄今未久，其間憲法與相關法律均未見有修正，相關情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。

再者，釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。

是被上訴人依此規定作成原處分，就退撫新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。

況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而退撫新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，顯與退撫新法明文規定及解釋意旨相悖，無可採取。

㈤綜上所述，原判決不經言詞辯論，逕予駁回林清利及其他上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 8 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 8 月 5 日
書記官 劉 柏 君