最高行政法院行政-TPAA,109,年上,94,20211021,3

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第94號
上 訴 人 陳昭蓉等380人（詳附表）
共 同
訴訟代理人 朱敏賢 律師
被 上訴 人 澎湖縣政府
代 表 人 賴峰偉
被 上訴 人 嘉義縣政府

代 表 人 翁章梁
被 上訴 人 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠
被 上訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年4月9日高雄高等行政法院107年度年訴字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人郭濠瑞、郭稚薰及郭霆曜之被繼承人郭光明、吳蘇雪、吳玫玫、吳允堯、吳文智之被繼承人吳謙舜及其餘上訴人（下通稱上訴人或其被繼承人）均係公立學校退休人員，渠等退休案前經被上訴人依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被上訴人爰依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新審定上訴人或其被繼承人每月退休所得（含優惠存款利息），並以如原判決附表所示已退公立學校教職員「退休所得重新審定通知書」(下合稱原處分)分別通知其等自107年7月1日起，每月應領之退休所得。

上訴人或其被繼承人不服，分別提起訴願均遭駁回，循序提起行政訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

經原判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人或其被繼承人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

三、原判決不經言詞辯論，而駁回上訴人或其被繼承人在原審之訴，其理由略以：

㈠、依行政訴訟法第107條第3項規定，倘原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論逕以判決駁回之。

而依司法院釋字第185號解釋（下稱釋字第185號解釋）意旨，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。

因此上訴人（或其被繼承人）以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法而提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲之問題已非行政法院於案件審理時所得審查。

是上訴人（或其被繼承人）以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。

㈡、司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋），認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，行政法院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。

是被上訴人因新法施行，依新法施行細則第35條第1項規定，以上訴人（或其被繼承人）為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第36條、第37條及第39條等規定，作成重新審定處分，於法尚無不合。

上訴人（或其被繼承人）起訴主張原處分所適用新法第34條、第36條、第37條、第39條、第77條第1項第3款等規定牴觸憲法第18條公務人員制度性保障（含憲法課予國家對公務人員之贍養義務）、憲法第165條教育工作者特別保障規定及是否違反憲法第7條平等原則、禁止溯及既往原則、信賴保護原則、憲法第23條比例原則、公益原則及侵害其依憲法第15條所保障之財產權、工作權、生存權、第18條服公職權利云云，即係爭執被上訴人作成行政處分所依據之法律違憲，主張原處分違法而提起撤銷訴訟，然新法經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，已非行政法院於案件審理時所得審究，是上訴人（或其被繼承人）以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，在法律上自屬顯無理由。

㈢、依教師法第24條第3項、私立學校法第63條第2項、第66條第1項、第2項、公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第1點、第2點及新法第7條規定，公立學校校長、教師，曾任私立學校編制內有給專任合格校長、教師，而具未領取退休金、離職給與或資遣給與之任職年資，於辦理退休、撫卹、資遣時，係以年資合併計算成就退休、撫卹、資遣之條件，至於退休金、撫卹金、資遣給與，則因公私立學校退撫基金來源不同，故其退休金、撫卹金、資遣給與仍按曾任公私立學校之服務年資，各依公私立學校退撫相關規定分別計算給與，此部分於新、舊法之規定並無不同。

上訴人蕭英綢雖具私立學校年資，惟依新法第37條第2項規定，所得替代率係依原審定之退休年資計算，而上訴人蕭英綢原審定之退休年資，依舊法規定，本即以公立學校年資為限，不包含私立學校年資，亦即上訴人蕭英綢之退休年資，並不因新法修正而有不同。

㈣、新法第65條第2項及新法施行細則第35條第1項既已明定主管機關應以新的審定處分取代原退休審定處分。

從而，被上訴人依新法重新審定上訴人（或其被繼承人）107年7月1日起至117年12月31日止及118年1月1日以後之每月退休所得，並依新法施行細則第35條第1項規定作成原處分通知當事人，自當然含有廢止原退休審定處分之效果。

上訴人（或其被繼承人）主張其原退休審定未被撤銷或廢止，被上訴人應受原退休審定處分之實質存續力所拘束，無權限再作成與原退休審定內容相牴觸之行政處分云云，核與新法第65條第2項及新法施行細則第35條第1項規定不符，為無理由。

㈤、行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。

由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。

原處分雖於新法107年7月1日施行日前即同年6月間送達予上訴人（或其被繼承人）而成立，但原處分之規制內容，是依107年7月1日施行之新法規定，重新計算審定上訴人（或其被繼承人）自上開新法施行日起之月退休所得。

原處分內部效力是自107年7月1日始發生，上訴人（或其被繼承人）主張原處分於新法施行前即作成，被上訴人適用未生效之新法違法云云，亦無理由等詞，茲為其論據。

四、本院經核原判決駁回上訴人或其被繼承人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：

㈠、按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。

行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。

而行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」

同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」

及同法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。

但別有規定者，不在此限。」

即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神，經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。

惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。

因此，行政訴訟法於第188條第1項規定第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」

於同法第107條第3項規定其例外：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

本件上訴人或其被繼承人對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，且有原處分等在卷可按，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上爭議即係原處分所適用之新法有無牴觸憲法。

而於原審審理程序中，司法院既作成釋字第783號解釋，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。

上訴意旨指摘原審違背闡明義務，未經言詞辯論程序即駁回上訴人或其被繼承人之訴，係有判決違背法令，尚無可採。

㈡、憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

又憲法第80條明定，法官依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，而應依行政訴訟法第178條之1第1項規定，聲請司法院大法官解釋。

該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依上述說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈢、查上開新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。

司法院嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。

經查，上訴人或其被繼承人於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。

嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人或其被繼承人之退休所得，為原判決依法確定之事實。

依上訴人或其被繼承人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。

然原審已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；

新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則均無違背，依釋字第185號解釋意旨，原審應受釋字第783號解釋見解拘束等語，是原審以上訴人或其被繼承人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。

上訴意旨指摘釋字第783號解釋違背證據法則及論理法則，原判決以論證不周之大法官解釋為論據，有判決理由不備之違法云云，尚無可取。

㈣、上訴意旨另主張原處分於新法107年7月1日生效之前作成，乃欠缺法律依據；

且被上訴人於上訴人或其被繼承人退休時已作成退撫金審定之適法行政處分，並已確定，具有行政處分之存續力，原處分並無撤銷或廢止原適法行政處分之意思表示，更無相關法律依據記載，原判決遽謂原處分有廢止原退休審定處分之效果，係有適用法規不當、違反經驗法則及論理法則之違法；

又被上訴人適用新法審定具私校年資之上訴人（應指上訴人蕭英綢）所得替代率時，應納入其私校年資，原判決認定其退休年資於舊法時亦僅以公立學校之年資為限，有適用法法規不當及判決理由矛盾之違法云云。

惟依新法第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。

（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算……（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。

……（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。

（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；

經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。

」可知，自新法107年7月1日施行起，已退休教職員之每月退休所得即應受新法之規範，主管機關負有按新法規定之待遇標準，重新計算之義務。

而被上訴人雖於新法107年7月1日施行之前，即作成原處分並為送達，但因其處分規制內容係上訴人或其被繼承人自107年7月1日起之每月退休所得，並非於處分作成時即發生內部效力，則被上訴人重新計算審定上訴人或其被繼承人自107年7月1日起之每月退休所得，核其效力乃自107年7月1日新法施行起同時發生，於法尚無不合。

且釋字第783號解釋亦已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段）。

被上訴人作成原判決附表所示原處分係以上訴人或其被繼承人原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，依上述規定之待遇標準，重新計算所轄上訴人或其被繼承人自107年7月1日以後之每月退休所得。

原處分並非撤銷或廢止原核准退休處分之審定，或於舊法時期所計算之每月退休所得審定，自無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。

換言之，被上訴人作成原處分僅發生上訴人或其被繼承人自107年7月1日以後每月所得之規制效果，至於其等之退休年資仍由原退休核定處分所審定，並不在原處分規制範圍內，原退休核定處分經過法定救濟期間後，即發生實質存續力，無從再於不服原處分之本件行政訴訟，就非屬程序標的之原退休核定處分爭執其規制效果。

查上訴人蕭英綢曾任私立學校之年資，已經原退休核定處分核定給與一次退休金，有被上訴人（改制前）臺南縣政府99年11月3日府人給字第0990271750號函在卷可憑（見教育部訴願卷編號135第13-16頁），是其前任私立學校之年資原非計算其依舊法核算每月退休所得之基礎，被上訴人臺南市政府於適用新法審定上訴人蕭英綢每月退休所得之所得替代率時，自不生應將其私校年資納入計算之問題。

原判決不採其上述主張，於法並無違誤。

至原判決關於認定原處分含有廢止原退休核定處分之效果，雖有未洽，惟不影響判決之結果。

是上訴人上開主張，仍無可採為有利其之判斷。

㈤、綜上所述，原判決駁回上訴人或其被繼承人在原審之訴，並無判決不適用法規、判決不備理由等違背法令情事。

上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 林 玫 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
書 記 官 蔡 宜 婷