最高行政法院行政-TPAA,109,裁,1309,20200806,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1309號
抗 告 人 田雅芳
上列抗告人因與相對人新竹市議會間聲請假處分事件，對於中華民國109年6月4日臺北高等行政法院109年度全字第11號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人為相對人第10屆議員，為訴請確認抗告人於相對人第10屆第2次定期會之質詢權、第9次臨時會之發言權及第9次臨時會會議程序為無法定效力，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起確認訴訟（原審案號：109年度訴字第523號），並聲請定暫時狀態假處分，聲明請求「抗告人應於相對人第10屆第3次定期會時邀請新竹市政府城市行銷處科長游蘭英到會質詢」，經原審以原裁定駁回其聲請。

抗告人不服，提起本件抗告。

三、原裁定以：㈠地方制度法第48條規定立法理由謂明定地方各級民意代表對直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所之首長、單位主管及各該直屬機關、專業機構首長有質詢之權及其質詢範圍等語，係基於權力分立制度，為地方行政機關與地方立法機關間之權力制衡，規範地方行政機關負政策決定與領導所屬執行決策之首長及主管人員負有向地方立法機關報告、備詢及說明之法定義務，從而，地方制度法就縣（市）政府議員行使業務質詢權之對象、範圍並非無際，明白揭示質詢之對象為首長、各一級單位主管及所屬機關首長，而範圍係就其主管業務質詢。

復參諸新竹市議會組織自治條例第23條第2項授權訂定之新竹市議會議事規則第52條亦有規定。

觀諸相對人提出之新竹市政府組織架構表可知，新竹市政府一級單位有城市行銷處、社會處等15個單位，各一級單位主管係處長，則城市行銷處之科長，並非一級單位主管。

是以，抗告人請求質詢之城市行銷處科長游蘭英並非法定業務質詢權限行使之對象，難認抗告人主張其依法賦予之法定質詢權受有侵害。

㈡民意代表機關其職權行使之程序，於不牴觸憲法及法律範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，學理上稱為議會自律或議會自治。

至議會規範除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得依其決議予以變通，而由作此主張之議員或其所屬政黨自行負擔政治上之責任。

故國會議事規範之適用，與一般機關應依法規嚴格執行，並受監督及審查之情形，有所不同。

相對人陳明議員對各該首長或單位主管以外之人進行質詢，應於議會提出並由議會決定等語，核與抗告人主張係相對人多屆所沿襲等語相符，可認新竹市議員如欲質詢新竹市政府各該首長或單位主管以外之人，得依不成文之議事規範，由議會於定期會開會時決定是否邀請到會備詢。

抗告人雖主張相對人前就第2次定期會拒絕抗告人邀請城市行銷處游蘭英科長到會備詢係屬違法云云，惟其既非法定質詢權之對象，則相對人踐行於議會定期會時個案決定之議事程序，即未達到司法院釋字第499號解釋意旨所揭櫫「明顯重大瑕疵」程度之標準。

況抗告人陳明相對人係於第2次定期會開會時決定不邀請備詢等語，尚難認相對人該決定有違反前開議會不成文之規範。

遑論抗告人自陳相對人第3次定期會並未排定質詢對象，抗告人復未釋明於相對人第3次定期會，抗告人已有要求相對人決定邀請游蘭英科長備詢，而相對人不為決定或決定有違法之情，亦難認抗告人第3次定期會質詢權之行使受有何侵害。

況依新竹市議會議事規則第52條規定，議員如因議程安排致無法提出口頭質詢時，得提出書面質詢，故仍難認此會致抗告人之質詢權受到侵害。

抗告人所為之釋明，均難認其於相對人第3次定期會關於是否對游蘭英科長質詢之個別議員權限，有何欲防止發生重大之損害，或有何欲避免急迫之危險存在，而有定暫時狀態之必要。

抗告人本件聲請，與定暫時狀態假處分之聲請要件不符，故予駁回等語。

四、抗告意旨略謂：㈠地方制度法第48條第2項載明，定期會「業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢」已明示該業務主管為「相關之業務主管」，而非同條第1項所表示之一級主管，依舉重明輕之法理，既有得邀請一級主管之權，自無不得邀請二級主管備席之理。

且該不成文議事規範沿用至今未曾改變，依該法源依據，議員於定期會業務質詢時間，得邀請二級業務主管備詢明確。

況遍查全國各地議會不成文議事規範，有於定期會業務質詢時，該局處一級主管以下各科長、業務承辦皆應備詢之規範，但並無質詢二級業務主管需經一級主管同意或議會否准議員該質詢權之例。

原裁定違反地方制度法第48條第2項規定，且對該法有解釋權之主管機關為內政部民政司，原審所為原裁定顯超出其權責。

㈡新竹市政府城市行銷處科長游蘭英因政府採購工程涉有偽造文書犯行遭判刑6個月，卻仍於原職位執行違法行政行為，抗告人多次行文市政府糾正，皆置之不理。

而相關涉案廠商違法傾倒污泥及廢土石方，並將建築廢棄物就地掩埋於公園下方，對大自然生態已造成威脅，其封閉公園鄰戶逃生門，顯有急迫性危險更產生重大損害，抗告人依固有權利邀請游蘭英質詢，該質詢權益大於公益，除有防止違法行政行為所生重大損害外，更有避免急迫喪失生命之危險，有聲請定暫時狀態假處分之必要。

㈢抗告人於原審確有提出該排定業務質詢時間「109年6月5日」及函文相對人邀請科長游蘭英，原裁定卻認抗告人無此要求，顯有違誤。

原審引用司法院釋字第342號及第499號解釋，卻未察正相對人有逾越自律原則且有重大瑕疵，其駁回假處分之裁定，顯損害全國各地議員及抗告人法定質詢權等語。

五、本院查：

(一)行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」

依同法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。

而且此項釋明，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明（行政訴訟法第301條參照）。

此乃因公法上之假處分常影響公益，所造成之損害，往往不能以金錢為補償，因此，債權人縱已提供金錢或其他財物為擔保，就彌補不當假處分所造成之損害而言，並無實益。

又依民事訴訟法第533條準用同法第526條第2項規定，關於私法上假處分之請求及原因，已從得提供擔保以代釋明，修正為得提供擔保以補釋明之不足。

是以行政訴訟法第301條所稱法院「應不得命供擔保以代釋明」，應解為「法院不得命供擔保以補釋明之不足」。

故抗告人於原審表示「願供擔保請准予定暫時狀態假處分」之聲請，因與前揭規定不合，無從准許。

復因假處分程序屬於緊急程序，行政法院係依即時可調查證據，判斷存在假處分請求及原因之事實是否已達釋明程序。

(二)我國行政訴訟審判權採概括主義，是以行政訴訟法第2條規定公法上之爭議，除法律別有規定外，得依同法提起行政訴訟。

查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條規定參照）。

而地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行使上開地方議會之職權。

此外，個別議員（代表）於議會（代表會）定期會開會時，對地方首長及相關主管有施政總質詢及業務質詢之職權（地方制度法第48條參照）。

因此項爭議涉及法律規定賦與議員之職權行使，核屬非憲法之公法上爭議，法律並未特別規定其審判權之歸屬，自應由行政法院審判。

雖然本於權力分立及民主原則，議會之議會程序及議會紀律事項，有自律權，地方議會之自律決定，司法予以一定程度之尊重，然此乃司法審查密度之問題，而非地方議會就自律事項所為之決定，不屬司法審查對象。

故如涉及侵害議員基於地方制度法之質詢權限行使之公法上爭議，行政法院自應進行審查。

(三)次依地方制度法第48條規定：「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；

直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出報告。

（第2項）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；

其質詢分為施政總質詢及業務質詢。

業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」

其立法理由為「參照直轄市自治法第23條、省縣自治法第28條，規定直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會時，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所之首長、單位主管及各該直屬機關首長應提出施政報告或應邀提出業務報告之責。

第2項明定地方各級民意代表對直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所之首長、單位主管及各該直屬機關、專業機構首長有質詢之權及其質詢範圍。」

上開條文於99年2月3日曾修正，其修正理由為「配合直轄市政府組織不以設所屬一級機關為限，得視需要設一級單位之制度設計，第1項增訂有關直轄市政府一級單位主管亦應提出業務報告之規定。

因立法機關對於行政機關有監督權，而行政機關對立法機關提出之業務報告應屬立法監督權行使之一環，爰將第1項一級單位主管及所屬機關首長「得應邀」提出業務報告之規定，修正為「應」。

……」第49條規定：「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第1項各該首長或單位主管列席說明。

（第2項）直轄市議會、縣（市）議會委員會或鄉（鎮、市）民代表會小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」

其立法理由為「參照直轄市自治法第24條、省縣自治法第29條規定，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會及臨時會開會，包括大會及委員會議、小組會議，因其性質不同，列席對象應予區分，故於第1項明定直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請首長或有關主管人員列席說明。

第2項關於其委員會或小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，規定僅得邀請各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長以外之地方政府有關業務機關首長或單位主管列席，以避免民選首長頻於出席各種會議，影響直轄市政、縣（市）政、鄉（鎮、市）政之推動。」

又依新竹市議會組織自治條例第23條第2項授權訂定之新竹市議會議事規則第52條規定：「議員對於市長、各一級單位主管及所屬機關首長之施政報告或業務報告有疑問時，得提出書面或口頭質詢。」

據上可知，有關議會開會時，議員質詢對象範圍，乃有明定。

基於地方自治團體係採行政立法權力分立制度，從而地方行政機關與立法機關間依法有權力制衡關係，故地方制度法明定負決策與領導所屬執行決策人員應列席議會報告、備詢及說明。

復依相對人提出新竹市政府組織架構表附於原審卷可知，新竹市政府各一級單位為何（參見原審卷第151、152頁），其中城市行銷處固為新竹市政府府內之一級單位，惟該單位之首長為處長，至該單位之科長，顯非擔任該單位主管職務。

是參據前揭資料顯示，抗告人所欲請求質詢之城市行銷處科長游蘭英，並非前揭法定業務質詢權限行使之對象，已難認抗告人主張其依法賦予之法定質詢權受有侵害，而能釋明其假處分請求。

(四)再者，議會規範除成文規則外，固尚包括各種不成文例規，於適用時，得依其決議予以變更，此屬議會自律原則之範圍。

故國會議事規範之適用，與一般機關應依法規嚴格執行，並受監督及審查之情形，有所不同。

相對人於原審亦陳明議員對各該首長或單位主管以外之人進行質詢，應於議會提出並由議會決定，此屬議會管理等語，核與抗告人主張係新竹市議會多屆所沿襲等語相符。

此固可認新竹市議員如欲質詢新竹市政府各該首長或單位主管以外之人，得依不成文之議事規範，由議會於定期會開會時決定是否邀請到會備詢。

抗告人主張其以109年5月29日函致相對人，提出該排定業務質詢時間「109年6月5日」及請邀請科長游蘭英到會備詢等情，惟參據前揭議會自律原則，此乃議會自律事項，抗告人並未釋明相對人對此不為決定或其決定有何違法，或其決定有何明顯重大瑕疵之情，亦難謂已盡釋明假處分請求之責。

原裁定以抗告人本件假處分之聲請，與行政訴訟法第298條第2項規定暫時狀態之處分之聲請要件不符，予以駁回，理由論述抗告人並未有要求相對人決定邀請游蘭英科長備詢部分，固有瑕疵，惟其駁回聲請之結論並無不合。

抗告意旨猶執前詞，惟仍未就前開假處分之聲請要件，提出可供法院即時調查之證據以為釋明，是其抗告難認有理由，應予駁回。

又本件依抗告人聲請意旨，應係請求「抗告人應於相對人第10屆第3次定期會時邀請新竹市政府城市行銷處科長游蘭英到會質詢」，原裁定誤列「確認抗告人於相對人第10屆第2次定期會，有權邀請新竹市政府城市行銷處科長游蘭英質詢」部分，雖有未洽，惟與本件駁回結論並無影響，併此敘明。

(五)綜上所述，抗告人依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態之處分，因不符合該條項所定要件，不應准許。

原裁定駁回抗告人請求之結論，於法無違。

抗告意旨仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛
法官 陳 秀 媖

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
書記官 陳 映 羽