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最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1318號
上 訴 人 瑞士山莊管理委員會
代 表 人 林有貴
訴訟代理人 楊譜諺 律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國109年4月21日高雄高等行政法院108年度訴字第376號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。
依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；
若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。
如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：1.被上訴人於民國105年10月25日派員至上訴人所管理之社區(下稱系爭社區)稽查，發現系爭社區為112戶之大型透天厝社區，並設有1座污水處理設施，惟上訴人有「未向被上訴人申領『廢(污)水排放地面水體簡易許可文件』，即將系爭社區污水處理設施所生污水排放於地面水體」等情。
因此於105年11月14日予以舉發，並通知上訴人陳述意見。
又因上訴人未陳述意見，被上訴人遂為下列裁罰及下命處分之諭知。
A.被上訴人於106年2月16日作成高市環局土字第10631080200號函，檢附同日高市環局水處字第30-106-020016號裁處書，對上訴人處以罰鍰。
B.被上訴人復於106年2月17日作成高市環局水字第000243號限期改善通知書，命上訴人「於106年4月16日前完成改善」。
2.其後被上訴人於106年4月17日派員前往系爭社區複查，發現系爭社區之污水仍排放至社區外之地面水體，而未完成改善。
因此於106年5月2日提出舉發，並再次通知上訴人陳述意見。
在上訴人以書面陳述意見後，被上訴人審酌該書面意見陳述及相關事證後，被上訴人再為下列裁罰及下命處分之諭知。
A.被上訴人於106年6月27日作成高市環局土字第10634155300號函，檢附同日高市環局水處字第30-106-060018號裁處書，對上訴人處以罰鍰。
B.被上訴人於106年6月27日作成高市環局水字第000249號限期改善通知書，命上訴人「於106年8月26日前完成改善」。
3.被上訴人後於106年8月28日再次派員前往系爭社區複查，發現系爭社區之污水仍排放至社區外之地面水體，未完成改善，且上訴人亦未向被上訴人提出「排放地面水體簡易許可文件」之申請。
被上訴人乃於107年12月22日予以舉發，並給予陳述意見之機會。
上訴人則於108年1月12日提出書面陳述意見，經被上訴人審酌上訴人前開書面意見與調查所得之事證，依下列法規範，作成下述之裁罰與下命處分(即本案之原處分)。
A.違章事實之確認：認定上訴人有違反水污染防治法(下稱水污法)第19條準用同法第14條第1項所定誡命規範之違章事實。
而前開誡命規範之規定內容如下：(1).水污法第19條規定：污水下水道系統排放廢(污)水，準用第14條、第15條及第18條之規定。
(2).水污法第14條規定：事業排放廢(污)水於地面水體者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢(污)水。
登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。
B.裁罰及下命處分之規範依據說明：(1).水污法第47條規定：污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。
(2).法規命令「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」(下稱裁罰準則)第2條第2款規定：違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。
……二、社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統適 用附表二。
(3).行為時環境教育法第23條第2款規定：自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經 處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。
C.原處分之特定：(1).表徵文號：被上訴人於108年1月21日作成之高市環局土字第10830562700號函，檢附同日高市環局水處字第30-108-010024號裁處書(下稱原處分)。
(2).規制內容：(A).裁處上訴人新臺幣(下同)114,000元之罰鍰。
(B).接受環境講習2小時之諭知。
(C).限定上訴人於108年3月23日完成改善。
4.上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，經原審法院以108年度訴字第376號判決(下稱原判決)駁回其所提處分撤銷訴訟，上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決之認事用法說明：1.本案上訴人就其管理之社區，應負擔前開「向主管機關申請排放許可文件後，方可將廢(污)水，透過其設置之專用下水道，排放於地面水體」誡命義務之理由說明：A.本案應適用法規範之規範意旨說明：(1).依下水道法第8條第2項、同法施行細則第4條第1項第1款及水污法第19條準用第14條第1項規定，可容納興建100住戶以上之新開發社區，應設置專用下水道，且其排放廢(污)水於地面水體者，應向主管機關申請排放許可文件。
(2).復依「水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法」(下稱審查管理辦法)第4條附表2項次一規定，新開發社區專用污水下水道系統，採行排放於地面水體之水措方法者，其污水下水道系統應申請簡易排放許可文件。
(3).是以新開發社區專用污水下水道排放廢(污)水於地面水體者，應適用水污法第19條準用第14條第1項規定，申請發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢(污)水至地面水體。
(4).又主管機關所核發之排放許可證或簡易排放許可文件，乃立法者基於環境保護之預防原則，為確實掌握污染源及其排放量，特明定新開發社區應俟申請取得主管機關以其名義核發之相關許可後，始得依該許可事項排放廢(污)水於地面水體，俾達成防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之立法目的。
B.本案之事實認定與法律涵攝說明：(1).上訴人所管理之系爭社區總戶數為112戶，屬上述下水道法及同法施行細則所稱私人新開發社區，並設有專用污水下水道系統。
(2).嗣因民眾檢舉，被上訴人於105年10月25日派員至系爭社區稽查，查獲上訴人未取得排放許可證或簡易排放許可文件，即逕行排放廢污水至農田灌溉渠道之地面水體。
被上訴人乃命上訴人於106年4月16日前完成改善，惟經被上訴人於106年4月17日複查結果，發現上訴人仍未申請排放許可，復通知上訴人應於106年8月26日前完成改善，被上訴人於106年8月28日再次複查，發現上訴人仍未申請排放許可文件，逕將廢水排於地面水體。
(3).以上違規事實均有相關證據資料可資證明，原處分之規制內容即屬合法有據。
C.對上訴人所提各項法律爭議之論駁。
(1).上訴人主張「系爭社區之起造人即原建商德華建設企業有限公司（下稱德華公司）於85年間已獲得改制前高雄縣政府建設局許可興建污水處理槽，縣市合併後，被上訴人遽認系爭社區違反水污法之規定，違反平等原則、行政自我拘束原則、信賴保護原則」云云。
但查：(A).80年5月6日修正之水污法第14條第1項早已規定，排放廢(污)水於地面水體者，應向主管機關申請排放許可證後，始得排放廢(污)水，且依同法第19條規定，污水下水道系統排放廢(污)水準用第14條第1項規定辦理，故污水下水道系統所產生之廢污水，凡是未納入其他專用污水下水道系統，而係排出於地面水體者，均應申請水污染排放許可文件。
(B).系爭社區於85年間興建完成112戶大型透天厝社區，並設有1座污水處理設施，作為新開發社區專用污水下水道系統，德華公司並簽具切結書，表明「德華公司切結新開發社區污水下水道系統已經完成領證手續，於取得使用執照前，依法申請水污染排放許可，並於使用執照取得後，儘速完成領證程序；
如有違反，除願受相關法令之處分外，並將依相關規定完成排放許可之申請」等承諾事項，此有85年4月18日廢(污)水處理設施功能檢測記錄報告書及其摘要、審查表及切結書存卷可佐。
(C).是足見改制前高雄縣政府於系爭社區申請使用執照時，已命起造人德華公司除設置污水處理設施外，應取得排放許可證，始可對外排放廢水於承受水體，亦即，新開發社區專用污水下水道設置許可(下水道設施之合格證)及排放許可，兩者缺一不可。
(D).然原審法院遍查卷內資料，系爭社區僅有上開起造人德華公司申請設置污水下水道系統之設施許可，自始未有申請水污染排放並經核可之證明，是上訴人空言謂「系爭社區專用污水下水道，曾被認定有合法排放之權限」云云，洵屬無稽。
(E).上訴人既未依法申請水污染排放許可文件，則亦無從認定其排放廢污水至農田灌溉渠道為合法。
(F).另上訴人經被上訴人歷次至系爭社區現場稽查結果，均認定有違規排放廢污水情形，且多次通知上訴人限期改善或補辦手續，自難謂上訴人有何信賴基礎可言。
(G).從而，上訴人確有違反水污法第19條準用第14條第1項之規定，屢經通知仍未改善，被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反平等原則、誠信原則、行政自我拘束原則之情事，上訴人前揭指摘，自非有據。
(2).上訴人復主張「農田水利會拒絕上訴人搭排，且上訴人無能力承擔改掛管至旗南二路(台29線)側溝或楠梓仙溪搭排，若要求系爭社區不製造家庭污水或製造後不排放，顯非合理，亦不具期待可能性」云云。
但查：(A).上訴人未依水污法第19條準用第14條第1項規定申請排放許可文件，即逕自排放廢污水於農田灌溉渠道，於105年10月25日遭被上訴人第一次稽查並命上訴人儘速提出申請，上訴人未提出申請，於106年4月17日被上訴人第二次稽查時，上訴人則表示其無法取得農田水利會搭排之許可，因此於106年5月11日被上訴人會同農田水利會人員及上訴人進行現場勘驗，其評估結果，記載於106年5月11日會議紀錄中，內容如下：a.經現勘後，農田水利會人員表示社區附近溝渠皆為 農田灌溉溝渠，無法同意生活污水之搭排，惟如需 借溝渠掛管可備齊相關申請資料向農田水利會申請 。
b.請瑞士山莊社區評估藉由灌溉溝渠掛管至旗南二路 (台29線)側溝搭排。
c.出席人員表示，瑞士山莊社區亦可評估藉由社區後 方之灌溉溝渠掛管至楠梓仙溪排放。
d.亦請瑞士山莊社區依水污染防治法相關規定儘速申 請廢(污)水排放地面水體許可證(文件)或貯留許可 文件」。
(B).上訴人既已於106年5月11日獲悉無法取得農田水利會使用灌排渠道之同意文件，自應以旗南二路(台29線)側溝或楠梓仙溪搭排為優先考量，或先行申請污水貯留許可文件，委託處理機構運送廢污水，即可避免違法排放廢污水至地面水體。
(C).上訴人竟以農田水利會因法規變更未為同意搭排或其無資力負擔另建搭排費用等為由，捨棄採取上揭積極改善措施，其主張「無期待可能性」云云，所辯不足作為免除原應負之行政法上義務及行政罰責之理由，要無可採。
(D).至於上訴人主張被上訴人於系爭社區附近並未設置地下污水渠道，地下污水渠道係由政府建設，非屬私人義務，被上訴人怠於建設而推給上訴人建設云云，核與上開下水道法第8條第2項規定私人新開發社區應設專用污水下水道系統之意旨有違。
(E).且本件違規事實業經原審法院審認如上，尚難以建設系爭社區污水渠道非上訴人所負義務為由，主張免罰，亦不能據以解免已發生之違規責任。
是上訴人上揭主張，核無足取。
(3).上訴人又主張「其所排放之放流水，乃透過污水處理設備處理後排放，無污染環境之虞」云云。
經查：(A).依水污法第14條第1項之規定，未取得排放許可證或簡易排放許可文件即排放廢(污)水者，即已違反上開條文規定，並不以其所排之廢水是否未達放流水標準為處罰要件。
(B).上訴人未依水污法第19條準用第14條第1項之規定，取得簡易排放許可文件，即逕予排放生活廢(污)水於地面水體之行為，已屬違法。
上訴人主張所排廢水無污染之虞，不應處罰云云，純屬其對於上開條文規範之誤會，核無足取。
(4).上訴人復主張「被上訴人未依職權調查上訴人排放水體數量、對環境影響程度等事項，原處分有裁量怠惰之違法」云云。
惟查：(A).被上訴人已就上訴人之規模、影響(排放於地面水體)、違規情節、加重或減輕之裁量點數基數等，按裁罰準則之規定進行裁量，裁量過程如下。
(B).依106年全國水污染防治許可證(文件)登記之前50%之每日核准排放量平均值(見原審卷第181頁)，就社區專用污水下水道系統為204CMD予以認定廢污水量後，規模介於200至300CMD，計3點；
有排放地面水體之情形，總量管制水體或應取得農田水利會搭排證明之灌排使用渠道，計4點；
裁處前未依本法取得許可證(文件)仍繼續運作之天數，計1點；
加重點數計算，自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數2次，計3.2點【計算式(3+4+1)0.22】；
以主管機關前次通知應完成改善之限期日數計算一日，計1點。
稽查配合度良好：(3+4+1)-0.1，計-0.8點，罰鍰總計11.4點(3+4+1+3.2+1-0.8)，處分基數為10,000元，罰鍰額度=處分點數*處分基數=11.410,000=114,000元，復將計算式詳列於原處分內（原審卷第137至139頁）。
(C).是被上訴人就上訴人於系爭違規之裁量及裁罰額度，業已審酌行政罰法第18條第1項規定而為適切之裁罰，於法尚無不合。
(D).另被上訴人就裁罰準則附表2所定「加重點數：限期未完成改善應按次處罰者」，應以「前次通知應完成改善之限期日數」計算，誤為前次改善期限末日之翌日起計算未改善日數，致原處分裁處金額低於實際應裁罰金額，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持。
從而被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰114,000元，係在法定罰鍰範圍內，且無與法律授權目的相違或係出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，核無不合。
四、上訴人之上訴理由則謂：1.本案應有「信賴保護原則」之適用，原判決不予適用，即屬違法。
因為上訴人可以信賴「公部門發給系爭社區起造人德華公司設置下水道許可，讓出水口位於農田水利地灌溉溝渠」之客觀事實，而相信不需再為「廢(污)水排放地面水體簡易許可之申請」。
而德華公司私下對公部門作出之任何承諾，均不得拘束上訴人。
2.原判決未考量原處分之作成，距離上訴人社區落成已有相當時間，而原處分機關長期未命上訴人申請簡易排放許可，迨100年後，始陸續為之，有違誠信原則。
3.原判決未調查及釐清掛管至旗南二路(台29線)或楠梓仙溪搭排或委託處理機構運送廢污水所需費用為何，遽謂上訴人有關「無期待可能性」之主張為不可採，有理由不備之違法情事。
4.原判決欠缺任何客觀證據，未為任何必要調查之前提下，逕認上訴人所排放之水為水污法第2條第9款所稱之污水，應依同法第19條準用同法第14條第1項規定，申請簡易排放許可文件，有理由不備及適用法規不當之違法情事。
5.系爭社區污水處理設施所生污水排放於地面水體一節，顯非可歸責於上訴人，依行政罰法第7條第1項規定，不得予以裁罰。
五、經查：1.本案相關法律爭點所涉基本法理之說明：A.按本案上訴人以「大型透天厝社區管理者」身分而承擔之「申領『廢(污)水排放地面水體簡易許可文件』，再將管理社區所生之污水合法排放於地面水體」之誡命義務，固屬直接依水污法規定所生之公法上義務。
但從事物本質上論其義務來源，實源自民事不動產物權法中之相鄰關係規定。
而民事不動產物權法中之相鄰關係，又涉及鄰接產權彼此間權利義務之界定，其法理不僅可擴大適用於其他觀念上接近之產權(不以地理位置接近為限)，亦在人際間分工專業，關係緊密、行為外部性無所不在，而具有高度相互信賴需求之現代社會中，特別有其意義。
從此觀點而言，原判決在本案中判定上訴人所應承當前開誡命義務，實屬緣自民事不動產物權法之相鄰關係規範，只不過經由實證法之明文，予以公法化。
B.而民事物權法上之相鄰關係規範，其最重要之規範價值即是不可「以鄰為壑」，不許可一方產權之「低效率」行使，造成鄰接產權之「高成本」負擔。
水污法對「社區廢(污)水排放進行管制」之規範意旨亦係如此。
C.又由於相鄰關係長期持續存在，相鄰產權之不同權利人間，彼此之權利義務亦不斷反覆發生，沒有任何一方應長期忍受不合法之既有相鄰關係狀態。
廢污水之任意排放，足以對鄰接土地之土地使用者造成極大困擾，其無忍受之必要。
而執行水污法以落實不動產相鄰關係規範價值之行政機關(本案之被上訴人)，亦有維持不動產相鄰關係持續受規範狀態之權責。
另外相鄰關係無所不在，公部門無法全面監管。
故其法律秩序之維持，主要是依靠相鄰產權之權利人對各自產權之權利界線，不斷為協商合意，而動態微調，公部門則可隨時引用已「公法化」之相鄰關係法規範，介入該合意協商及動態微調之過程。
2.而在前開法理基礎下，上訴意旨對原判決之各項指摘，既不符合事物本質，亦明顯與水污法相關規定之規範意旨有所不符，難以視為對原判決認事用法之具體指摘。
爰說明如下：A.按原判決已載明「德華公司在申請興建系爭社區，已對公部門出具承諾書，在取得建物使用執照以前，會依法申請水污染排放許可」(見原判決書第10頁所載)。
而從民事不動產物權法相鄰關係之相關法理出發，德華公司對公部門所給出公法承諾，身為管理機關之上訴人應予承受。
何況德華公司承諾之義務，本來即屬其依實證法(水污法)應承擔之公法上義務，上訴人更無「不予承繼其公法上義務」之規範正當性。
B.因不動產相鄰關係而形成，並被「公法化」之特定義務，與產權相結合，被上訴人可以隨時按其取得之資訊，依職權要求產權之權利人踐履該義務。
上訴意旨所稱「上訴人管理之社區落成且居民遷入後，相隔近約15年，方有原處分之作成，有違誠信原則」等法律意見，亦毫無法理依據可憑。
C.在不動產相鄰關係中，一方之義務，即屬他方之權利。
例如上訴人有申請水污染排放許可之公法上義務，周邊農地之土地使用人即可享有使用不受污染潔淨水源之權益。
其成本義務之衡量要考量到受益者與受損者之損益情形(甚至許可對損益進行交易，讓相鄰產權間權利行使所造成之外部性，得以最小化。
此為法律經濟學之提出建議)。
故在不動產相鄰關係之法理基礎上，上訴人自然不能以「其社區高達112戶，一定有污廢水產生，而將排放至合格排放污廢水之水道，成本過高，即謂其無履行該義務之期待可能性」為由，而主張其得解免前開誡命義務。
D.上訴意旨再爭執稱「其排放至地面水體之水，是否是『污水』應經調查認定」云云，然而考量到系爭社區之戶數及人類生活作息之常態，此項事實乃屬自明之事(不然系爭社區之污水流往何處)，早於原處分作成前之調查階段，即可確認，只是因為事實過於明顯，訴訟兩造又無爭執，原判決方不予論述。
上訴意旨對此再為爭執，亦屬對原判決之空泛指摘。
E.本案上訴人之「誡命義務」，不僅直接源自水污法之相關規定，且性質上亦屬民事物權法相鄰關係規範。
自不能以「周邊皆為農地，社區土地沒有與可接受污廢水排放之管道(含地面水體)相鄰」為由，認其事前申請污廢水排放許可之誡命義務，亦因此自動消失。
事實上「該社區土地沒有與可接受污廢水排放之管道相鄰」一事，經濟上之影響應是，社區建造住宅之成本變高，而非在法律上讓誡命義務自動消失，反而讓社區住戶或上訴人得利。
此絕非正確之法律解釋。
3.是以上訴人前開各項上訴理由，均與本案之正確法律涵攝無涉。
是其前開上訴理由，論之實質，乃屬重複其在原審法院已主張而為原審法院詳予論駁之事項，或以與本案法律判斷無涉之事項為其立論依據。
顯係對原判決之法律適用為空泛指摘，尚非具體表明原判決有何「不適用法規」、「適用法規不當」、或有「行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。
依首開規定及說明，應認其本件上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 高 愈 杰
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 14 日
書記官 徐 子 嵐
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