最高行政法院行政-TPAA,109,裁,144,20200213,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第144號
上 訴 人 林淑碧

訴訟代理人 楊擴擧 律師
被 上訴 人 臺北市立北政國民中學

代 表 人 蔡來淑

上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國108年10月17日臺
北高等行政法院107年度訴字第1456號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。
依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；
若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。
如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.上訴人原為被上訴人教師，經被上訴人民國104年5月18日103學年度第5次教師評審委員會（下稱教評會）認定有不能勝任工作的具體事實，報請臺北市政府教育局同意後，被上訴人以104年7月29日北市政中人字第10430503000號函（下稱原處分）予以解聘。
2.上訴人不服，經申訴、再申訴駁回，再申訴決定於106年2月2日送達上訴人，上訴人於107年7月25日提起訴願，因已逾行政程序法第98條第3項所定得聲明不服的1年期間，行政院以107年9月21日院臺訴字第1070192980號訴願決定為不受理決定。
3.上訴人遂提起確認原處分無效訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以107年度訴字第1456號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、原判決駁回上訴人所提確認無效之訴，其理由如下：
1.上訴人提起確認原處分無效訴訟，程序上尚屬合法，因為：A.本件上訴人主張原處分無效，惟經被上訴人否認。
則就原處分的效力如何，訴訟兩造有爭議，上訴人公法上地位亦
因而有受侵害之危險，且此項危險得以對被上訴人的確認
判決予以除去。因此上訴人訴請確認原處分無效，有即受
確認判決的法律上利益。
B.上訴人起訴前雖未踐行請求被上訴人確認原處分無效之行政程序。然被上訴人已於上訴人提起申訴程序時，以原處
分合法有效為前提具狀為說明及答辯。且在上訴人提起行
政訴訟後，被上訴人始終以「原處分合法有效」為前提，
提出答辯，是可見被上訴人已對原處分為實質審查，確認
原處分並非無效。故應認上訴人提起本件確認訴訟，其請
求確認程序之欠缺，已經補正。
2.但原處分未該當行政程序法第111條所定無效事由，理由如下：
A.行政程序法第111條各款所定「處分無效事由」之列舉與進一步之說明：
(1).行政程序法第111條第1款規定之處分無效事由為「不能由書面處分中得知處分機關者」。
(2).行政程序法第111條第2款規定之處分無效事由為「應以證書方式作成而未給予證書者」。
(3).行政程序法第111條第3款規定之處分無效事由為「內容對任何人均屬不能實現者」。
(4).行政程序法第111條第4款規定之處分無效事由為「所要求或許可之行為構成犯罪者」。
(5).行政程序法第111條第5款規定之處分無效事由為「內容違背公共秩序、善良風俗者」。
(6).行政程序法第111條第6款規定之處分無效事由為「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者
」。在此原判決進一步詮釋該條款規定內容，指明：
(A).所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運
作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分
的瑕疵已達同條第7款所定重大而明顯的程度，諸如
違反權力分立的情形而言。
(B).除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（本院96年度判字第
76號、103年度判字第605號判決意旨參照）。
(7).行政程序法第111條第7款規定之處分無效事由為「其他具有重大明顯之瑕疵者」。原判決針對該條款規定內容
，則為以下之闡明。
(A).所謂「重大明顯之瑕疵」，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力判斷，而是依一
般具合理判斷能力者的認識能力決定，其標準即一般
人一望即知其瑕疵。
(B).換言之，該瑕疵須猶如刻在額頭上般明顯的程度，如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，一般人對
其違法性的存在與否猶有懷疑、不確定，基於法安定
性的維護，則不令該處分無效。在該處分被廢棄前，
依然有效，僅係得撤銷而已（本院108年度判字第82
號、第35號判決意旨參照）。
B.而上訴人在本案中曾主張原處分無效之事由有：
(1).被上訴人教評會候選人名單中有部分候選人不符資格，經此違法選舉產生之教評會組成不合法。
(2).被上訴人無「教評會委員總額及選舉方式」之討論案。
亦無「教評會委員選舉選票及得票數資料能否公開」之
討論案。
(3).被上訴人教評會決議程序有瑕疵。
(4).被上訴人教評會審議「上訴人是否為不適任教師」之審議書面表格事項內容錯誤。
(5)被上訴人教評會沒有「上訴人不能勝任工作，經輔導無 效」之討論案。
(6).被上訴人處理不適任教師之小組成員資格不符。
C.但查：
(1).上述6種事由，形式上與行政程序法第111條第1款至第6款所定無效事由的構成要件無涉。
(2).又上訴人主張上開情形，是否確有其事，有待調查，尚未達一般人一望即知其瑕疵，瑕疵猶如刻在額頭上般明
顯的程度，亦不符行政程序法第111條第7款所定無效事由。
D.上訴人復主張原處分另具備下述無效事由：
(1).行政院未授予被上訴人、教育部、臺北市政府等機關執行教師法第14條第1項第14款之權限，構成行政程序法第111條第1款至第3款之無效事由（即「不能由書面處分中得知處分機關者」、「應以證書方式作成而未給予
證書者」、「內容對任何人均屬不能實現者」）。
(2).原處分對上訴人而言是種羞辱，構成行政程序法第111條第3款之無效事由（即「內容對任何人均屬不能實現
者」）。
(3).被上訴人因教育局人員指示作成原處分，符合行政程序法第111條第4款之無效事由（即「所要求或許可之行為構成犯罪者」）
(4).被上訴人、臺北市政府等機關沒有照顧到老師之基本生活，符合行政程序法第111條第3款至第7款之事由（即「「內容對任何人均屬不能實現者」、「所要求或許可
之行為構成犯罪者」、「內容違背公共秩序、善良風俗
者」、「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺
乏事務權限者」、「其他具有重大明顯之瑕疵者」）。
E.但查：
(1).原處分已明確記載被上訴人經調查程序，報請臺北市政府教育局同意後，依教師法第14條第1項第14款規定作成原處分，無「不能由書面處分中得知處分機關」之情
形。
(2).原處分解聘上訴人之內容，並非客觀上不能實現，或有何構成犯罪的情形，亦無「應以證書方式作成解聘處分
」之法定程式要求。上訴人主張「原處分有行政程序法
第111條第1款至第4款」之情形（即「所要求或許可之行為構成犯罪者」），單依形式外觀為認定，即與法定
構成要件不符。
(3).又被上訴人以原處分解聘上訴人後，停發上訴人薪俸，乃為執行原處分之當然效果，與原處分本身有無瑕疵無
關，亦不符合行政程序法第111條各款之無效要件。
四、上訴人不服原判決提起本件上訴略以：
1.原判決駁回上訴人之訴，未細予探究及調查本件發生之源由與背景，實有判決不適用法規或適用不當之違法。
對於上訴人所提之各項文件，何以不採，亦未詳予說明理由，有判決理由不備之違法。
再就上訴人之各項主張（攻擊方法）何以不足採，並未一一於理由中詳予敘明，其判決理由自有不備之情事。
準此，原判決確係違法判決，並有嚴重瑕疵而應予廢棄。
2.原判決就教評會之選舉程序有重大瑕疵，並未置喙，顯有判決理由不備之違法。
則被上訴人103學年度教評會之組成既有重大明顯之程序瑕疵而無效，其於104年5月18日之103學年度第5次教評會決議，亦屬無效。
故依該次決議作成之原處分，亦同為無效，至屬當然。
3.且原處分未曾考量上訴人在校近20年期間之教研表現，亦未研擬除解聘之外，是否尚有其他裁量空間，逕為剝奪上訴人之教職身份，顯然已欠缺必要性，並有重大明顯瑕疵。
4.原處分所據法令為教師法第14條第1項第14款，惟對於上訴人究竟有何具體事實該當於本款所定教學不力或不能勝任工作之情形，卻未置一詞。
故此顯已非僅摭取部分或片段事實之裁量不當，而係完全未附具體事實理由之重大明顯瑕疵，應屬無效行政處分。
5.聲請調查證據：
A.向立法院調查行政程序法第111條各款無效要件、各款情形之來源與背景是什麼？引證經典是什麼？
B.並請立法院開出「證據」以證明之。
C.命被上訴人提出104年7月以後之薪俸清冊及上訴人繳回104年7月30日、31日薪俸之收據。
6.原判決已違背教師法第1條、司法院釋字第499號解釋及行政訴訟法（書狀誤載為行政程序法）第243條第1項、第2項第6款之規定。
五、經查：
1.違法行政處分之效力，原則上僅處於「得撤銷」之狀態，處分規制效力仍然存在。
受處分效力規制之主體，應循法定之行政爭訟前置程序，提起行政救濟，並在行政救濟程序完結但原處分未經撤銷之情況下，向行政法院提起處分撤銷訴訟或課予義務訴訟，請求行政法院撤銷該違法處分（在課予義務訴訟之情形，並得請求作成如其請求內容所示之行政處分），以排除該違法處分之規制作用。
僅在違法行政處分之違法情事重大明顯時，才導致該重大違法行政處分「當然無效」，使權益受重大明顯違法處分實質影響之主體，可逕依行政訴訟法第6條規定提起「確認行政處分無效」之訴，以「確認」該處分之規制效力自始不存在。
而行政程序法第111條第7款所定之處分無效事由，乃是以上規範意旨之闡明。
至於同條第1款至第6款所定之處分無效事由，則為處分重大明顯瑕疵內容之具體化，自須依上述立法意旨從嚴解釋，以限縮其適用範圍。
2.原判決依前述規範意旨闡明行政程序法第111條各款規定之意義及其適用範圍，並認本案上訴人主張之處分違法事由（瑕疵），不具重大明顯性，故認原處分並非無效之處分，從而駁回上訴人所提出之「確認行政處分無效訴訟」，其認事用法於法無違。
而上訴意旨指摘原判決違法之各項理由，主要還是集中在原處分之一般違法事由。
而未針對原處分具備何等「在外觀上一望即知，且違法情節嚴重」之重大明顯瑕疵，為具體詳實之論述。例如：
A.教評會成員選舉程序之瑕疵內容為何重大，進而足以導致原（解聘）處分之作成，喪失其程序正當性（司法院釋字
第499號解釋文參照），以致存有重大明顯之違法情事等情，上訴意旨並無論述。事實上依上訴人所述之「選舉瑕
疵」不外是「有不符合資格之教師，被列為被選舉人」。
但該等被指為不符資格之被選舉人陳嬿如、張怡文與余素
錦3人，均非參與作成原處分決議之評議委員（見申訴卷
第77頁所載參與決議之評議委員名單），此等程序違法事由，尚難指為違法情節重大。又原處分有關選舉程序處分
之違法「明顯性」要件（即「事實不待調查即可認定」，
參見司法院釋字第499號解釋文）為何具備，上訴人亦無具體論述。
B.有何事證可以證明原（解聘）處分之解聘決定裁量違法，且該違法事由屬原處分之重大明顯瑕疵，上訴人同樣沒有
清楚且明確之論述。
C.上訴意旨謂「原處分完全未附上作成處分規制內容之具體事實及理由，有重大明顯瑕疵」云云，實則原處分雖未具
體載明作成處分之具體原因事實，但從原處分前之調查程
序（見申訴卷第69頁之被上訴人公函）及臺北市教師申訴評議委員會評議書（原審卷一第112頁以下）與教育部中央教師申訴評議委員會再申訴評議書（原審卷一第228頁）之記載，足知被上訴人作成原解聘處分，建立在上訴人
有「教學不力或不能勝任工作」一節，其具體事實則為「
擅自更改網路上經東區特教資源中心審閱過之資料，並將
資料更改成對學生不正確描述，影響該生未來轉銜與特教
服務」之事實基礎上，且該事實已為上訴人所充分知悉，
對其法律上防禦無影響。因此原處分有關「具體事實及理
由」之缺漏，亦不符合行政程序法第111條第7款所定之處分無效事由要件（即處分有其他重大明顯之瑕疵）。
D.至於上訴意旨對原判決本身之指摘（所謂違反教師法第1條、行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定，及違反司法院釋字第499號解釋意旨），均與原處分是否有重大明顯瑕疵一事無涉。依上所述，實質上非屬對原判決違背
法令事由之具體指摘。
E.另外行政程序法第111條各款所定「處分無效」事由在本案中是否具備，純屬法律解釋議題，核與證據調查無涉，
亦不能據以指摘原判決違法之具體理由。
3.是以上訴人前開上訴理由，論之實質，無非就原判決之法律適用為空泛指摘，而非具體表明原判決有何「不適用法規」、「適用法規不當」、或有「行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其本件上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。
依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
書記官 徐 子 嵐