最高行政法院行政-TPAA,109,裁,1483,20200907,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1483號
上 訴 人 侯素秋

陳咏彤即一丼商行


共 同
訴訟代理人 陳祥彬 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國109年6月4日
臺北高等行政法院108年度訴字第1998號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。
依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；
若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。
如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.緣因交通部民用航空局(下稱民航局)為辦理「松山機場10跑道端北側跑道地帶、安全區及燈光用地」之取得(下稱系爭計畫)，或層經行政院核准撥用臺北市市有及國有土地、或協議價購取得私有土地、或以需地機關之身分，報經被上訴人准予徵收私有土地。
而依系爭計畫取得之多筆土地中，包括以下2筆土地。
A.坐落臺北市中山區○○段0○段○○○○○○段○000○0○號土地，該土地原為臺北市市有，經行政院核准由民航
局有償撥用。
B.坐落○○2小段767-5地號土地，該土地係向私人協議價購而取得。
2.針對上述2筆土地之使用，民航局乃續依系爭計畫，再對用地上之土地改良物進行下述徵收程序。
A.先與改良物所有權人協議價購，但無結果。
B.再檢附徵收上開土地(另有同小段882-3及883-2地號土地)之土地改良物計畫書及圖，報經被上訴人，由被上訴人
作成民國108年3月25日台內地字第10802617411號函，核准依土地徵收條例第5條第2項規定為徵收(下稱原處分)。
C.該徵收處分交由臺北市政府以108年5月9日府地用字第10860087271號公告(下稱系爭公告)，同日以府地用字第10860087274號函通知所有權人、關係人。
除轉知原處分外，並就地上物徵收補償價額及因徵收所生營業損失補償為估
定公告(性質上屬另一徵收補償處分)。
3.前開2筆土地上有下述經徵收之地上物存在，而分別為上訴人2人所有或所使用，爰說明如下：
A.坐落○○2小段765-1地號土地上有水泥地坪(131.04平方公尺)及榕樹4棵，為上訴人侯素秋所有。
B.坐落○○2小段765-1、767-5地號土地上有門牌號碼為「臺北市○○區○○街000巷0○○0號1樓」之建築物一棟(下稱臨2號1樓建物)，為上訴人一丼商行(負責人陳咏彤)所使用(該建物之所有人為小彤拿鐵有限公司，負責人亦
為陳咏彤)。
4.上訴人2人對原處分及補償公告(具有徵收補償處分規範屬性)中之以下部分規制決定表示不服，循序提起行政爭訟。
而在原審法院審理時提起「處分撤銷訴訟」，請求撤銷原(徵收)處分中有關「徵收上訴人侯素秋所有之水泥地坪及農作改良物」部分及「上訴人一丼商行就徵收臨2號1樓建物之營業損失」部分。
但經原審法院作成108年度訴字第1998號判決(下稱原判決)，駁回上訴人2人之起訴。
其等因此提起本件上訴。
A.上訴人侯素秋係對原處分中有關「徵收水泥地坪及榕樹」部分之規制決定不服。
B.上訴人一丼商行就徵收「臨2號1樓建物」所生營業費損失之補償估定不服。
三、原判決之認事用法說明：
1.引用土地徵收法制之相關法規範，依下述論述體系，論斷本件原(徵收)處分具有合法性。
A.先引用被上訴人之下述審核意見(見被上訴人106年11月1日土地徵收審議小組第144次會議紀錄提案編號144-1案決議理由)，確認系爭計畫之合理性、必要性及公益性。
(1).松山機場10跑道端北側跑道地帶，距跑道中心線150公尺範圍，現況並未完全淨空，且周界圍牆未符合轉接面
、進場面限建高度之高距比等、安全區現有濱江街180
巷直接穿越及現有進場燈光區係採跳躍式取得類似魚骨
狀之土地設置燈光，易受人為地上物、植栽自然生長等
因素阻擋，不符合國際民航公約第14號附約規定應淨空
之最小建議值。
(2).為維護國際飛航體系，爰自跑道中心線距167.5公尺處，設置圍牆及劃設跑道地帶及轉接面淨空區；並自跑道
地帶往西劃設長150公尺、寬120公尺之安全區，及自安全區向南、北兩側至圍牆處，劃設進場面淨空區；另以
最寬之進場排燈30公尺，加計維修道路3公尺，合計33公尺寬度，劃設進場燈光區，以辦理區域淨空，並修築
圍牆，納入松山機場管理範圍，提升飛航安全。
(3).工程範圍內無已登錄之文化古蹟，且對生態環境影響甚微；另依國際民航公約第14號附約規劃安全淨空範圍，
已達必要最小限度範圍，無其他可替代地區，完成後可
使松山機場符合國際飛航安全標準，並可保障機場周遭
居民及旅客生命財產安全，有助於該地區土地適當且合
理之利用。
B.其次指明本件有徵收前開地上改良物之必要，其理由為：(1).前開○○2小段765-1、767-5地號等2筆土地，雖非經徵收而取得，但行政院准予撥用並准被上訴人協議價購，
其原因與該區域其他土地准予徵收之原因相一致，均以
松山機場跑道周遭特定區域之「淨空」以利飛航安全為
其目的。是以該2筆土地之地上改良物不論合法與否，
均必予以拆除或遷移，否則無以為計畫目的之完成。
(2).民航局因系爭計畫所取得土地，其土地上之改良物，合法者，即應依土地徵收條例第5條第2項，或同條例第6
條準用第5條予以徵收。原無需再為徵收合理性、必要
性及公益性之衡量。不合法者，即應命限期拆遷，屆期
不拆遷者，逕行除去(土地徵收條例第5條第1項但書、
第3項、第6條參照)。
2.上訴人2人雖指摘原(徵收)處分違法，但其等主張之處分違法事由，經核均不足以動搖原(徵收)處分之合法性，爰說明如下：
A.上訴人謂原(徵收)處分違法，其理由不外是：
(1).民航局系爭計畫需用之土地有部分仍在涉訟中，尚無從達成淨空機場周遭及跑道範圍此一預期興辦公共事業之
目的。搶先徵收其上改良物，剝奪人民財產權，有失比
例原則。
(2).因此其等對於原處分關於徵收上訴人侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分，及上訴人一丼商行因徵收臨2號1
樓建物所生營業損失補償價額部分之合法性，提出爭議
。
B.但上訴人2人前開主張均於法無據，爰逐項說明如下：(1).就原處分中有關「徵收上訴人侯素秋所有水泥地坪及農作改良物」部分之規制決定而言。
(A).上訴人侯素秋此部分爭點之主張，在實體法上於法無據，因為：
a.原處分徵收上訴人侯素秋所有之前開水泥地坪(131 .04平方公尺)及榕樹4棵，其徵收目的係認：○○2
小段765-1地號土地既然位於計畫土地範圍內且經
行政院撥用，則其上改良物無不予徵收或拆遷之可
能，否則如何為計畫目的之達成。
b.因此原處分核准徵收前開地上改良物，當然合於土
地徵收條例第5條第2項規定，無再另為徵收合理性
、必要性及公益性評估之必要，更不可能失於比例
原則。
c.上訴人侯素秋以計畫範圍內土地尚未全數取得為詞
，指摘「僅」徵收已取得土地範圍內之地上改良物
，無從達成計畫目的，故「不應」予以徵收云云，
只是藉循環論證之方式干擾計畫完成，委無足採。
(B).上訴人一丼商行就此爭點而言，則在程序法上，即有當事人不適格(原告不適格)之情形，此部分之起訴顯
無理由。因為原處分並未就上訴人一丼商行所有之任
何地上改良物為徵收，上訴人一丼商行也非上訴人侯
素秋所有坐落○○2小段765-1地號土地水泥地坪及榕樹之他項權利人或利害關係人。
(2).就原處分中有關「徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額」部分之規制決定而言。
(A).上訴人一丼商行就此部分爭點之主張，在程序法上，即因起訴對象有誤，訴訟顯無理由。因為：
a.前述「臨2號1樓建物」之所有人為小彤拿鐵有限公
司，故小彤拿鐵有限公司方屬原(地上物徵收)處分
之相對人。
b.至於臺北市政府依原處分而作成系爭公告，就臨2
號1樓建物使用人(即上訴人一丼商行)營業損失補
償價額為估定公告。上訴人一丼商行對營業損失補
償如有爭議，應循土地徵收條例第22條規定，向臺
北市政府提出異議，經異議查處仍不服者，則提請
臺北市政府地價評議委員會復議，仍不服復議結果
者，則循序提起訴願，終以營業損失補償公告之作
成者(即臺北市政府)為被告提起行政訴訟，始能達
成其訴之目的。
c.上訴人一丼商行不服臺北市政府因原處分徵收臨2
號1樓建物而作成之營業損失補償價額估定，竟對
被上訴人提起本件訴訟，無從達其訴之目的，乃為
當事人不適格(被告不適格)，其訴顯無理由。
(B).上訴人侯素秋就此爭點之主張，其在程序法上，顯屬當事人不適格(原告不適格)，此部分之起訴顯無理由
。因為其既非原處分徵收臨2號1樓建物部分之相對人
或利害關係人，更非臺北市政府系爭公告中關於原處
分徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額估定之相
對人或利害關係人，不得逕就臺北市政府在系爭公告
中關於徵收臨2號1樓建物營業損失補償部分，自任原
審原告，而以被上訴人為原審被告，起訴求為撤銷原
(徵收)處分。
四、上訴人之上訴理由則謂：
1.原判決引用被上訴人之審核意見，而為原(徵收)處分合法之判斷，有理由不備及矛盾之違法情事。因為：
A.我國並非國際民航公約之會員國，並無遵循該公約之義務。
B.而國際民航公約第14號附約之中譯本沒有提出，則本案是否為基於維護飛航安全所為之最小限度徵收，無法證明。
C.民航局在進行地上物拆遷補償之查估作業時，已知悉原(徵收)處分顯然無法一次將需用土地範圍全部淨空(因為在系爭計畫範圍內之○○段2小段765-3地號土地上，其地上改良物之拆遷，仍另有「拆屋還地」之民事訴訟在進行中
)，而達成徵收目的。
2.依原判決之法律見解認「在土地依徵收計畫取得後(取得手段包括徵收、協議價購或撥用)後，對其合法地上改良物之徵收，即可不再審查徵收之必要性、合理性與公益性」云云。
但此等法律見解等於排除地上改良物之權利人，對徵收等之不法公權力侵犯作為，事後尋求法律救濟之可能，有違公民與政治權利國際公約第2條及憲法第16條所定訴訟權保障之規定。
3.原判決認「上訴人一丼商行不得以對營業損失補償有爭議為據，而以被上訴人為原審被告，而就原(徵收)處分提起處分撤銷訴訟」云云。
但上訴人一丼商行係主張「徵收結果對其損失過大，而以營業權受侵犯為據，進而爭執原徵收處分之合法性」。
故其本件起訴尚無起訴被告不適格之情事，原判決前開法律見解顯然有誤。
五、經查：
1.與本案法律適用有關之法理說明：
A.依現行土地徵收法制，徵收處分與徵收補償處分被視為二個不同之行政處分。
依土地徵收條例第14條規定，核准徵收處分由中央主管機關(即被上訴人)作成。
作成後依同條例第18條規定送地方主管機關公告，公告內容則包括徵收標的之補償金額，故以地方主管機關為作成徵收補償處分
之處分機關。從而不服徵收處分者，要以被上訴人為行政
爭訟之對造當事人，不服徵收補償處分者，則要以為發放
徵收補償費公告之地方主管機關，為行政爭訟之對造當事
人。
B.而徵收處分之合法性審查，其主要之實體審查事項為徵收處分之公益性、必要性與合理性是否具備。而有關徵收處
分對處分相對人造成之損失多寡，在為徵收處分合法性審
查時，不會予以單獨考量，而是要從成本效益衡量之角度
，權衡經量化結果之公、私法益，而決定徵收決策是否合
理。此等思考脈絡之形成，其原因則是徵收會與補償之法
律效果相連結，徵收對私權所形成之損失，國家本有補償
義務，而成為「徵收」成本之一部，徵收成本是否過高，
會在徵收決策之合理性中受檢驗。因此之故：
(1).在個案中，當事人完全不論及徵收效益，單純以「徵收補償不足以填補個人過鉅之損失」為由，來爭執「徵收
處分」之合法性，實在難以想像。
(2).另外得對徵收處分提起行政救濟之權利主體，原則上亦應限於對徵收標的物享有物權之權利主體(除非實證法
另有明文規定，例如耕地三七五減租條例之相關規定)
。若其僅對徵收標的物享有使用、收益之債權者，由於
債權之相對性(不具物權之對世效力)，債權人僅能依債
法關係，對徵收標的物之權利人主張其債權。該債權不
足以據為衡量徵收合理性之利益權衡基礎，亦難謂為「
有受徵收處分侵犯可能」之主觀公權利，而可以該徵收
處分為爭訟標的，提起行政訴訟。
C.至於徵收處分相對人對補償金額有所不服者，則屬對徵收補償處分之不服，應依循土地徵收條例第20條以下之規定，以徵收補償處分為行政爭訟之程序標的，而尋求救濟。
另外依日常經驗法則而言，若當事人「以徵收補償金額過
低，不足以彌補實際損失」為爭執者，一般而言，均會認
其係以徵收補償處分為爭訟標的。
D.此外在本案中尚有下述法律觀念，必須予以澄清。
(1).上訴人對「原(徵收地上改良物)處分」提起行政爭訟，若其程序合法，固然可以爭執原處分之合法性。但法院
在審查原處分之合法性時，必然要以作為該徵收處分規
範基礎之前置行政作業(即系爭計畫之提出)之合理性為
其判斷基礎(若土地徵收、價購或撥用等行政作為已具
合理性，則該等被徵收、價購或撥用土地上之地上改良
物徵收作為，即難指為不具合理性)。原判決之相關論
述要在此法律觀點下予以理解。
(2).原判決針對系爭計畫之合理性，已經認事用法作成判斷。若當事人認其法律涵攝之判斷有誤，應有具實質內容
之論辯。不能對原判決之具體理由論斷，為不附實質內
容之懷疑、推測猜想。此等懷疑、推測猜想難認係對原
判決之具體指摘。
(3).另外系爭計畫從實施，到完全達成計畫目的，必然會有時間間隔。不能因為在時間間隔中，計畫目的尚未完全
實現，即謂本案之地上改良物徵收處分也不能作成。上
訴人此等論述，實為「循環論證」。
2.則在前開法理說明基礎下，上訴人前開上訴理由論之實質，無非係就原判決為不具實質內涵之空泛指摘，而泛言原判決之法律論斷違法。
自非具體表明原判決有何不適用法規、適用法規不當、或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認其對該判決之如何違背法令，已有具體指摘。
依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。
依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
書記官 徐 子 嵐