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最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1484號
上 訴 人 章晉堂
送達代收人 林慧律
訴訟代理人 陳益軒 律師
顏嘉盈 律師
被 上訴 人 海洋委員會海巡署艦隊分署
代 表 人 謝慶欽
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國109年6月18日臺北高等行政法院108年度訴字第1815號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。
依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；
若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。
如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：1.上訴人係大陸籍「湘漢壽輔0523號」供給船(總噸位97噸，下稱系爭陸船)船長。
民國108年2月28日6時30分許，上訴人與其船員等共5人駕駛系爭陸船，未經許可進入臺灣地區限制水域(花嶼西北領海基線外18.2浬，北緯23度41.200分、東經119度06.116分)，為被上訴人第八海巡隊PP-10038艇(下稱海巡艇)發現，經多次以廣播器命令停船接受檢查。
上訴人均置之不理，該海巡艇乃派員強行登檢，並扣留船舶、物品、留置上訴人及其船員。
2.案經被上訴人查認上訴人確有駕駛系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域、船身無船名標示、拒絕停船受檢等違法事實，爰依臺灣地區與大陸地區人民關係條例(下稱兩岸條例)第29條、第32條、第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以108年4月12日艦第八隊字第1081801072號裁處書(下稱原處分)處上訴人罰鍰新臺幣(下同)200萬元。
3.上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，經原審法院作成108年度訴字第1815號判決(下稱原判決)，駁回其所提處分撤銷訴訟，上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決之認事用法說明：1.關於裁處權限及訴願管轄部分：A.依兩岸條例第80條之1第2項規定及其立法理由所示，可知關於兩岸條例第80條之1第1項所定之罰鍰，係以「海岸巡防機關」為執行處罰機關。
B.又因行政院組織改造，原「行政院海岸巡防署」於107年4月28日變更為「行政院海洋委員會」(下稱海洋委員會)。
為因應新機關組織法規自107年4月28日施行，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正，行政院爰依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條規定，以107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，將原由「行政院海岸巡防署及所屬機關」管轄之兩岸條例第80條之1第2項所列屬「海岸巡防機關」之裁罰權責事項，自107年4月28日起改由「海洋委員會海巡署及所屬機關」管轄。
嗣並於108年6月21日修正增訂海岸巡防法第2條第5款，明定「海岸巡防機關：指海洋委員會海巡署、海洋保育署及其所屬機關(構)」，以明確「海岸巡防機關」之範圍。
【註】按「海洋委員會」應係於107年4月28日「新」設立 ，原直接隸屬行政院之「行政院海岸巡防署」，則 調整其隸屬，降編為「海洋委員會」次級機關，並 改名為「海洋委員會海巡署」。
原判決對此事實之 描述未盡精準。
C.經查，被上訴人為海洋委員會之次級機關「海洋委員會海巡署」轄下所屬機關，此觀海洋委員會組織法第5條、海洋委員會海巡署組織法第5條及海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第1條規定即明，是被上訴人為海岸巡防法第2條第5款所稱「海岸巡防機關」，乃兩岸條例第80條之1第1項所定罰鍰之執行處罰機關，應無疑義。
D.本件既係依據兩岸條例第80條之1第1項規定而為罰鍰處分，被上訴人自有裁處權限，且對於被上訴人上開處分如有不服而提起訴願者，依訴願法第4條第6款規定，其訴願管轄機關應為海巡署，是海巡署據以受理訴願並作成訴願決定，並無上訴人所稱欠缺訴願管轄權限之情事。
2.關於原處分有無違誤部分：A.本件上訴人雖否認系爭陸船有未經許可進入臺灣地區限制水域及拒絕停船受檢之情事，惟依被上訴人海巡艇登檢系爭陸船前、後，其電子海圖顯示之巡防艇位置經緯度加以定位結果，該海巡艇無論係登檢前追逐位置，或追逐後登檢位置，均在臺灣地區限制水域內。
由此足以推知系爭陸船確實有未經許可進入臺灣地區限制水域之情事。
B.另被上訴人提出之蒐證影像光碟，業經原審法院當庭勘驗屬實，亦堪認上訴人確有拒絕停船受檢之情事。
上訴人徒以被上訴人未拍攝雷達標定系爭陸船之資訊等由，指摘被上訴人未能證明系爭陸船已進入臺灣地區限制水域，且以其自行比對海軍大氣海洋局刊行之臺灣海峽水道圖結果，主張系爭陸船僅係沿臺灣地區限制水域外緣航行，並未進入限制水域，暨海上風浪與船舶主機噪音巨大、駕駛艙門窗緊閉、被上訴人非以擴音器擴播等情，主張被上訴人停船受檢廣播未合法送達，難認上訴人有拒絕停船受檢之事實云云，經核均無可採。
C.再者，上訴人於108年2月28日接受被上訴人調查時，已自陳其是船長，系爭陸船係其向大陸人士陳明祥以每月人民幣13,000元代價所承租，船員盧雅育、蔡清溪、陳阿斗、蔡金鎮均是其找來的，每人每月薪資人民幣1,500元等語綦詳。
上訴人既為系爭陸船船長，負責船舶之駕駛與管理，船員均受其指揮監督，乃主管該船一切事務之人，自難僅以被上訴人登檢時其在睡覺為由，而卸免前揭系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域及拒絕停船受檢等違章行為之責。
D.另依原處分卷附提審權利告知本人通知書及提審權利告知親友通知書所示，上訴人於查獲後遭留置，乃係被上訴人依據兩岸條例第32條第1項規定所為之「防衛處置」行為，因不具有「裁罰」性質，自非屬行政罰。
上訴人主張被上訴人將其留置後再裁處罰鍰，且未將留置日數量化折抵罰鍰金額，違反行政罰法所揭示之「一行為不二罰」原則及行政罰法第26條第3至5項規定云云，顯係出於對上開留置行為屬性之誤認，難認可採。
E.承上，系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域，其船身無船名，又拒絕停船受檢，依兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定，被上訴人自得扣留其船舶、留置其人員；
並因系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域，違反兩岸條例第32條第1項規定，且經扣留，即該當同條例第80條之1第1項所定裁罰要件。
被上訴人以臺灣地區限制水域之範圍業經國防部公告，已施行多年，並以適當方式公開(刊登政府公報、網站等)可資查詢，上訴人身為系爭陸船船長，負責全船安全及管理事宜，綜理航行及船務作業，自應知悉相關規定及範圍，詎上訴人仍與其船員等共5人駕駛系爭陸船，未經許可進入臺灣地區限制水域，且經被上訴人海巡艇發現後多次廣播器命令停船接受檢查均置之不理，乃核認上訴人就前開違章行為具有故意，應予受罰，依兩岸條例第29條、第32條、第80條之1、同條例施行細則第42條等規定，並參據海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰基準第2條，審酌上情及系爭陸船總噸位為97噸、其違反行為輕重程度與所生影響等節，以原處分裁處上訴人罰鍰200萬元，經核於法尚無違誤。
上訴人以被上訴人將系爭陸船逕予驅離即可達執法目的，無扣留船舶再處上訴人200萬元罰鍰之必要為由，指摘被上訴人對其處以200萬元罰鍰有責罰不相當及違反比例原則之違法，洵不足採。
四、上訴人之上訴理由則謂：原判決認定被上訴人對於本件上訴人所涉違反兩岸條例第32條第1項規定行政裁罰事件有裁處權限，受理訴願機關即海洋委員會海巡署對於本件裁罰事件具有訴願管轄權限，有適用法律錯誤之違失。
理由如下：1.依兩岸條例第80條之1第2項規定，僅海岸巡防機關有權訂定裁罰標準。
又按海洋委員會組織法第5條第1款、海洋委員會海巡署組織法第2條第10款、第5條第1款及海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第2條第10款雖認「海洋委員會海巡署及其所屬地區分署」就兩岸條例第80條之1所規定事項，均有事務管轄權限。
惟兩岸條例所稱「海岸巡防機關」，與稅捐稽徵法所稱之「稅捐稽徵機關」或關稅法所稱之「海關」相同，均為執行法定事務之機關泛稱，而非組織法訂定之機關名稱。
2.故各地區國稅局或海關等中央四級機關，依據稅捐稽徵法或關稅法規定，以其機關名義所為之處分，均視為財政部賦稅署或關務署等中央三級機關所為處分，人民不服處分提出行政救濟時，依訴願法第4條第6款規定受理訴願機關為財政部(中央二級機關)，而非中央三級機關之賦稅署或關務署。
3.準此，縱依上開組織法規範之業務執掌，認機關級別為中央四級機關之被上訴人，亦屬兩岸條例第80條之1所列「海岸巡防機關」，而有以其四級機關名稱作成處分之權限，惟因訴願法第4條(上訴人誤載為第6條)第6款、第7款規定，中央三級機關並無訴願管轄權限。
故被上訴人所為之處分應視為其上級三級機關海洋委員會海巡署所為之處分，始符上開訴願法規定。
4.是其訴願管轄機關應為中央三級機關之海洋委員會，原判決認本件訴願管轄機關為海洋委員會海巡署，顯然與訴願法第4條第6款規定不符，致中央二級機關海洋委員會組織法所定「海岸巡防」事務執掌，將由其三級機關下屬海巡署架空而形同虛設，堪認原判決確實存有適用法令錯誤之違失等語。
五、經查：1.原判決就訴願管轄機關之判斷，雖誤引訴願法第4條第6款規定，忽略了「海洋委員會海巡署」隸屬於「海洋委員會」，非隸屬於行政院，而為三級機關(被上訴人則為四級機關)。
因此與訴願法第4條第6款所稱之「中央各署」定義不盡相同。
但基於以下之理由，本案之訴願管轄機關仍應為「海洋委員會海巡署」。
因此僅能謂原判決就此爭點部分之判斷說理不夠嚴謹，但尚不能與「適用法規有誤，導致判決之終局判斷結論違法」劃上等號。
爰說明如下：A.訴願管轄機關原則上係以原處分機關之上級機關管轄為常態。
如原處分機關為最高層級之機關時，則以該機關為訴願管轄機關。
訴願法第4條規定內容大體上即依循前揭法理列舉訴願管轄機關。
B.至於非屬訴願法第4條所明文列舉之訴願管轄機關，訴願法第5條仍有比照同法第4條管轄等級規定之明文。
此等規定內容即為前開法理之延伸。
C.至於機關與機關內部單位之區辨，則需考量有無「獨立之機關組織法規」、「獨立之機關編制及預算」，或「機關印信之有無」等眾多因素來決定。
而不以有無對外行文權限為準。
D.本案中實際為訴願決定之機關「海洋委員會海巡署」，既有單獨之組織法規(海洋委員會海巡署組織法)，從設立之始，亦有獨立組織編制及預算(見組織法中之具體規定)，甚至有下級機關之設制(共8個分署與1個教育訓練測考中心)，並有印信(參見訴願決定書)。
其具機關地位實甚明確，自得依訴願法第5條規定，取得受理原處分訴願之訴願管轄權。
此與財政部所轄內部單位之賦稅署及關稅署，缺乏「機關」地位之情形截然不同。
故不能謂各地區國稅局隸屬於賦稅署，而屬四級機關。
應認其等隸屬於財政部，而為三級機關。
二者不能混為一談。
2.則在前述法律適用基礎下，上訴人前開上訴理由，論之實質，無非係就原判決終局判斷結論之認事用法，為不具實質內涵之空泛指摘，泛言原判決之法律論斷違法，自非具體表明原判決有何不適用法規、適用法規不當、或有行政訴訟法第243條第2項所列各款，足以立即作出「原判決終局判斷違法」結論之情形，難認其對該判決之如何違背法令，已有具體指摘。
依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
書記官 徐 子 嵐
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