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最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1489號
抗 告 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 吳雨學律師
相 對 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
上列當事人間水土保持法事件，抗告人對於中華民國108年10月31日臺北高等行政法院108年度訴字第1311號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人前擬具「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫」之水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0）送審，經行政院農業委員會（下稱農委會）104年12月14日農水保字第1041862649號函核定（下稱系爭水保計畫），抗告人另向農委會申請核發系爭水保計畫之水土保持施工許可證，亦經該會核發105年2月2日農水保字第1050202199號水土保持施工許可證（下稱系爭施工許可證），核定施工期限（即預定完工期限）至106年6月2日。
惟因抗告人尚未取得「營建工地逕流廢水污染削減計畫」之核准，故上開水土保持工程迄未進行。
嗣抗告人分別於106年5月23日及同年11月17日陳由經濟部函請相對人依水土保持計畫審核監督辦法（下稱水保審監辦法）第34條規定，展延系爭施工許可證預定完工期限至106年12月2日及107年6月2日。
相對人分別以106年11月30日新北府農山字第1062380685號函（下稱106年11月30日函）及107年2月9日新北府農山字第1070277456號函（下稱107年2月9日函）否准。
抗告人不服上開2函，提起訴願，經農委會107年5月9日農訴字第1070203123號訴願決定（下稱前訴願決定1）撤銷相對人106年11月30日函及107年2月9日函，命由相對人於2星期內另為適法之處分。
嗣抗告人於107年5月17日，復依據水保審監辦法第34條規定，陳由經濟部以同年6月4日經營字第10702607250號函轉請相對人申請展延系爭水保計畫預定完工期限（即106年6月2日）至108年10月2日（下稱系爭申請案），遭相對人以107年6月28日新北府農山字第1071227769號函（下稱107年6月28日函）否准，抗告人不服，提起訴願再經農委會107年12月11日農訴字第1070720849號訴願決定（下稱前訴願決定2）撤銷相對人107年6月28日函，命由相對人於2個月內另為適法之處分。
嗣相對人以108年1月29日新北府農山字第1080149989號函（下稱原處分）再次否准系爭申請案，抗告人仍不服，提起訴願經訴願機關於108年6月12日以農訴字第1080705517號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關（即相對人）於2個月內另為適法之處分。」
（下稱系爭訴願決定）後，抗告人認其請求未獲滿足，因於108年8月7日提起行政訴訟，聲明求為判決：1.原處分撤銷。
2.相對人應就系爭申請案為核准之行政處分。
經原審以108年度訴字第1311號裁定（下稱原裁定）駁回。
抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：原處分既經訴願機關農委會認定其訴願有理由，而依訴願法第81條第1項前段、第2項規定撤銷原處分，命相對人於指定2個月內另為處分在案，則原處分已因遭撤銷而溯及既往失其效力，抗告人之系爭申請案即因而回復至未經作成准駁決定之狀態。
而相對人則應依系爭訴願決定、前訴願決定1及前訴願決定2之意旨，另為適法之處分。
是抗告人對未經作成准駁決定之系爭申請案，亦未經依續應為之訴願程序對其為不利決定之情況下，所提起本件課予義務訴訟，其起訴即屬不備要件。
抗告人雖主張訴願機關反覆將系爭申請案發回至相對人，延宕抗告人就系爭申請案之時效性，其提起本件訴訟確有權利保護的訴之利益存在及必要性云云，於法無據，並無可採。
其訴有如上之不合法，且無從補正，應予裁定駁回。
四、抗告意旨略謂：依行政訴訟法第5條第2項規定，可知經訴願程序後即得向行政法院提起訴訟，並非一定要遭訴願駁回始得提起行政訴訟，又訴願機關僅作成撤銷原處分之決定，未依訴願人之請求而命原處分機關作成處分，訴願人之請求未獲滿足，而具有權利保護必要，得提起課予義務訴訟。
查農委會多次作成將原處分撤銷之訴願決定，將系爭申請案一再發回予相對人另為適法處分，無法滿足抗告人申請開工期限展延為核准之訴求，足見抗告人提起本件行政訴訟確有權利保護必要。
再者，相對人一再駁回系爭申請案，有惡意刁難及濫用裁量情事，致抗告人最終喪失申請展延期限之時效，是抗告人得提起本件行政訴訟以資救濟。
然原審徒以訴願決定形式上觀察，逕認訴願決定有利於抗告人，因而駁回抗告人之訴，原裁定認事用法顯有違誤等語。
五、本院查：㈠依憲法第16條規定，人民有訴願及訴訟之權。
是以憲法係保障人民之訴願權，而非課人民以訴願之義務。
法律規定人民提起行政訴訟，以經訴願作為前提要件，是對人民訴訟權之限制。
此限制之必要性在於：給予行政體系內部自我省察之機會，同時經由行政體系之自我糾正，減少進入行政法院之案件，節省司法資源之公共利益之增進。
苟人民提起訴願之結果，未能有上述公共利益之達成，而強要人民一再訴願，仍無法提起行政訴訟，則反而剝奪人民之訴訟權，與憲法保障人民訴訟權之意旨不符。
按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
又按訴願法第1條規定：「（第1項）人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。
（第2項）各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」
第2條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」
第81條第1項前段規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」
第82條第1項規定：「對於依第二條第一項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。
」依上開規定可知，行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟有第1項怠為處分類型及第2項否准處分類型，現行訴願法關於課予義務訴願，僅有第2條第1項規定怠為處分類型，而未有否准處分類型之明文，惟以訴願作為課予義務訴訟之前置程序而言，自無否認否准處分類型課予義務訴願存在之理，實務上雖採訴願法第1條規定方式處理，但課予義務訴願作為人民依法申請作成處分案件之救濟類型，仍應與撤銷訴願有所區別。
參照上開訴願法第82條第1項規定，課予義務訴願所指受理人民依法申請案件之機關應為「一定之處分」，並不限於「作成處分」，尚包括「作成特定內容之處分」，故訴願人若是請求訴願機關命該機關為一定內容之處分，然訴願決定僅命其自為准駁之處分，因未完全滿足其訴願請求，此際應可認訴願人就其依法申請之案件，經訴願程序未獲救濟，已符合行政訴訟法第5條第1項或第2項課予義務訴訟之起訴要件。
否則，如其仍不得提起行政訴訟，將造成人民依法申請作成處分之案件，雖循訴願程序救濟，仍來回擺盪於原處分機關與訴願機關之間，無從提起行政訴訟，自與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨不符。
㈡經查，本件抗告人於107年5月17日依據水保審監辦法第34條規定，提出系爭申請案（申請展延系爭水保計畫預定完工期限至108年10月2日）陳由經濟部以同年6月4日經營字第10702607250號函轉相對人，遭相對人107年6月28日函否准，抗告人不服，提起訴願經農委會以前訴願決定2撤銷上開107年6月28日函，命由相對人於2個月內另為適法之處分。
嗣相對人於108年1月29日再作成原處分予以否准，抗告人仍不服，於108年2月23日提起訴願，並請求：1.原處分撤銷；
2.相對人應就系爭申請案為核准之行政處分。
經訴願機關於108年6月12日作成系爭訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關（即相對人）於2個月內另為適法之處分。」
足見該命相對人應另為適法處分之訴願決定，並未滿足抗告人之訴願請求。
抗告人所提系爭申請案既未獲得准許之處分，經訴願程序仍未獲救濟，應已符合行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟之起訴要件。
至於撤銷原處分僅屬課予義務訴願請求之一部，核心仍在於抗告人依法申請之案件獲得准許之處分，兩者不可割裂，抗告人既提起行政訴訟，則系爭訴願決定包括撤銷原處分部分均因行政訴訟之提起而處於未確定之狀態。
是原裁定逕以原處分業遭系爭訴願決定撤銷而失其效力，相對人未再為准駁，亦未再經訴願程序，因認抗告人起訴不備要件而駁回其訴，實嫌速斷，抗告人據以指摘，求予廢棄，自屬有理由。
另本件原審仍未就實體為認定，本院無從自為裁判，有由原審法院調查後更為裁判之必要，爰裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 9 月 11 日
書記官 莊 俊 亨
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